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批转市计委、建委拟订的《天津市推广使用散装水泥管理暂行办法》

时间:2024-07-09 10:52:37 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8771
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批转市计委、建委拟订的《天津市推广使用散装水泥管理暂行办法》

天津市政府


批转市计委、建委拟订的《天津市推广使用散装水泥管理暂行办法》
天津市政府


通知
各区、县人民政府,各委、局,各直属单位:
市人民政府领导同志同意市计委、建委拟订的《天津市推广使用散装水泥管理暂行办法》,现转发给你们,请照此执行。

天津市推广使用散装水泥管理暂行办法
第一条 为进一步做好推广使用散装水泥工作,根据《国务院批转国家经委关于加快发展散装水泥意见的通知》(国发〔1985〕27号)和市政府《批转市计委、市建委〈关于加速发展我市散装水泥的意见〉》(津政发〔1986〕27号)精神,制定本办法。
第二条 本办法适用于本市的水泥生产、供应、运输、使用和散装水泥管理单位。
第三条 本办法由市散装水泥办公室(以下简称市散办)负责组织实施。
有关区、县要指定有关部门或专人负责散装水泥管理工作,业务上受市散办领导。
第四条 市散办主要职责。
(一)贯彻执行国家和市有关发展散装水泥的政策法规,制定本市发展散装水泥的规章制度。
(二)编制本市散装水泥发展规划和年度计划,并监督检查实施情况。组织协调散装水泥的生产、供应、运输、使用、储存等工作。
(三)按规定收取、管理和统筹安排使用发展散装水泥专项资金。
第五条 水泥生产和供应单位,要优先对集中搅拌等具备使用散装水泥的单位供应散装水泥。确因特殊情况必须使用袋装水泥的,首先供应外地调进的袋装水泥,如供应单位一时无法调剂解决的,由使用单位提出申请,经市散办批准,由指定单位加工包装供应本市产散装水泥。
第六条 市散办要对全市的散装水泥运力实行总体平衡和协调。散装水泥运输单位,要严格按照国家和市物价部门规定的统一标准收取运输费用,违者按物价管理的有关规定处理。
第七条 凡在本市范围内承接建设工程的施工单位,必须具备使用散装水泥的设施,禁止对散装水泥进行二次包装。水泥制品行业、混凝土搅拌站,须具备全部使用散装水泥的能力,并在保证供应的条件下,全部使用散装水泥。
第八条 我市有农业的区、县要逐步建立销售散装水泥网点,并按规定执行袋、散水泥差价,鼓励农村建房和水利建设使用散装水泥。
第九条 水泥生产企业、供应部门和运输单位都要严格执行计量规定,坚持空、重车过磅制度,并接受有关管理部门的监督、检查。
第十条 凡新建、扩建、改建水泥生产企业,其发放散装水泥的能力必须达到全部生产能力的70%;在建的水泥生产企业,原设计未达到上述要求的,要在投产前补足;原有的水泥生产企业,也要在一九九五年以前逐步采取措施,达到上述要求。
各级计划部门在审批水泥生产项目时,须通知市散办派员参加审查,并由市散办在项目实施过程中监督检查散装水泥设施落实情况。
第十一条 对散装水泥的生产、供应、运输、使用和管理单位,完成和超额完成水泥散装年度计划的,给予适当奖励。具体办法由市散装水泥领导小组根据每年散装水泥工作情况决定。
第十二条 本办法由市散办负责解释。
第十三条 本办法自颁布之日起实施。



1992年11月4日
监狱警察职业化建设研究

江苏省司法警官学校 胡配军

摘要:以现代监狱理念为指导,监狱警察应当而且只应当从事监狱警察事务,实践中,监狱警察的职责不纯与错位严重制约了监狱工作的效率与水平,开展监狱警察职业化建设成了势所必然,推动力与促进力为监狱警察职业化建设提供了极为有利的条件,而妨碍力的存在又使这种建设活动面临着诸多困难,分化监狱职能、强化职业制度建设、加强监狱警察人才资源开发、转变思想观念是当前加强监狱警察职业化建设的应有举措。
关键词:监狱警察 职业化、监狱职能 专业化
监狱警察是我国人民警察的一个警种,他与其他各类人民警察共同构成了维护国家安全和社会秩序的国家治安行政力量,也是实现我国无产阶级专政的重要工具之一。五十多年来,监狱警察以惩罚和改造罪犯为己任,曾在新中国监狱史上创造了光辉的业绩,取得了举世瞩目的改造成就。但是,成就属于过去。新时期,随着市场经济的不断发展,依法治监的不断深入,以及知识经济、入世所带来的巨大影响,我国监狱正在发生着亘古未见的变化,特别是监狱工作理念正在经历着历史的大嬗变,素质、创新、科学化、专业化、现代化、公正、文明、法律至上,权利、义务等理念要素,成了监狱工作现代理念的最基本和最核心构成要素。
以现代监狱理念为指导,努力提高监狱工作水平,就必须从监狱工作的最根本决定因素——监狱警察自身着手,走监狱警察职业化建设道路,充分保证监狱警察只干监狱警察事务,尽可能避免监狱警察从事非警察事务。下面,笔者拟就监狱警察职业化建设的有关问题谈些个人看法,不当之处,敬请批评指正。
一、监狱警察职业化建设的实践缘由
我们知道,警察是指在国家的统治与管理中,根据统治阶级的意志,运用武装的、行政的、刑事司法等特殊强制手段的国家行政武装治安力量,是以维护国家安全和管理社会治安秩序为职责的特殊机构、人员和职业。(引自《警察学教程》王明泉主编、中国人民大学出版社、第6页)在我国目前的警察系统中,其构成要素包括公安警察、森林警察、铁路警察、港航警察、油田警察、监狱警察(含劳教警察)、司法警察。比较目前各类警察的职业现状,不难发现,当前,整个警察职业领域,除了监狱警察之外,其他各个行业的警察早已跨入职业化行列,警察专门负责警察事务,而监狱警察却不是这样,他们在履行监狱领域的警察职责之外,还要承担许多非警察职责,监狱警察不仅要干警察的事,而且要干非警察的事,甚至还经常会以极高的效率去干一些本来不应该干的事。在新中国监狱史上,监狱警察从他产生的那天起,其职责纯化就先天不足,监狱警察不仅要管教犯人,而且在劳动改造目标的指引下,广泛组织各种罪犯,努力参加形式多样的监狱生产劳动。尽管在组织罪犯劳动问题上,由于罪犯劳动的根本性质、罪犯实际劳动过程中出现的问题,曾经使我们对罪犯的劳动提出过种种理性约束,如“改造第一、生产第二”、“惩罚与改造相结合,以改造人为宗旨”等等。但不管我们作出什么样的生产约束,我们都无法避免监狱警察在组织罪犯劳动改造时,实际跳出改造罪犯的本意,直接追求监狱生产的经济效益。无论是监狱农田劳动、监狱工业劳动、还是当前的监狱劳务加工业,其劳动都具有双重性,而且对劳动的经济效益的追求,远远胜过对劳动的改造效益的追求。监狱警察职责的错位,给监狱工作带来了方方面面的影响,罪犯的改造质量下降、社会的重新犯罪率上升、监狱警察工作效率不高,监狱警察的形象和地位受损,监狱警察执法的神圣性、威严性受到质疑。
监狱警察还有些人其实不干监狱警察事务,如中小学教师、监狱产品营销人员、监狱内部三产服务人员等,他们有自己的专门工作,但这些工作没有一样是监狱警察职责范围内的事务。
这些非监狱警察事务,不仅大量耗费了监狱警察的应有资源,而且直接占用了相当数量的监狱警察名额,使得监狱警察总量与实际从事警察工作的人员数量总是存在着很大空间,监狱基层一线的警力始终处于不足状态。它也影响了监狱的法制建设、监狱警察队伍建设、监狱警察职业道德建设、影响了监狱对罪犯的教育改造,妨碍了监狱警察工作效率的提高。
要改变这种现状,就必须进行监狱警察职业化建设。对于从业人员而言,监狱警察不仅仅是一种职业,更是一种专门化活动。具有监狱警察身份的人,不应当再去从事非监狱警察的活动,应当坚持监狱工作方针,做职业化的监狱警察。
二、监狱警察职业化建设的时代背景
所谓监狱警察职业化,就其实质而言,就是监狱警察职业文明在监狱工作中的扩张,是监狱走向现代化、社会化的一个必然的变迁过程和形态。监狱警察职业化的过程及形态总是在一定的环境中运作的。现实的环境构成了监狱警察职业化的客观背景。当前,监狱警察职业化建设就其背景而言,既有建设发展的机遇,也有建设发展所面临的挑战。这些机遇与挑战,可以用推进力、促进力、阻碍力三种力的作用形式加以表述。
(一)、推动力
监狱警察职业化的推动力量主要来自监狱依法治监的持续运行、监狱警察的公务员考试录用制度、监狱警察自身素质的普遍提高、监狱警察队伍的动态稳定,以及党和政府历年来所给予的政策支持。

1、依法治监的持续运行。自上个世纪90年代中期以来,我国监狱紧紧围绕依法治国的伟大方略,大力实施依法治监,全面建设法治监狱。依法治监的持续运行,从监狱法律体系的完善、监狱规章制度的健全、监狱法治理念的革新、监狱法治环境的净化、监狱刑罚执行的规范化等方面,为监狱警察职业化提供了良好的法治基础。
2、监狱警察职业文明的不断扩张。近几年来,以依法治监、狱务公开为契机,以公正、公开、公平及文明、科学、规范执法活动为形式,结合监狱警察职业道德建设、从优待警等活动,监狱警察职业文明在整个监狱工作环境中不断扩张,监狱警察的职业文明不仅成为监狱工作的主流文明,而且越来越得到社会公众的广泛认可。
3、监狱警察素质的不断提升。监狱系统的“568”学历建设工程、以各类高等院校为依托的监狱专业工作业务建修与培训,新监狱警察岗前培训、各类学科知识考试、三年素质系统教育,这一系列教育与培训活动,大大提高了监狱警察队伍的素质,为监狱工作的各种具体岗位培养造就了数量众多的专业人才。
4、监狱警察队伍动态稳定。由于监狱警察的公务员资格准入,监狱每年可以通过公务员录用考试,面向社会公开招考,择优录用。因此,尽管每年我国都有大批的监狱警察因为种种原因、退休、内退、辞职、调动,但是监狱警察队伍的规模却一直保持着动态稳定,并在监狱警察总量上逐步增加。另外,由于面向社会公开招录,监狱系统有了更多的自主选择人才的机会,因此,在如今的监狱警察构成问题上,无论是年龄构成还是专业构成、素质构成,当代的监狱警察都比过去有了长足的进步。
5、党和政府的政策支持。历年来,党和政府一直关心支持监狱事业,从政策、立法、制度、经费保障等方面为监狱工作排忧解难,推动监狱事业的进步与发展。其中,特别是1994年由全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国监狱法》,作为我国历史上第一部比较完善的监狱法典,不仅明确了监狱机关的性质、监狱警察的身份、而且,把监狱警察经费、罪犯改造经费列入国家财政预算,用专门的法条予以确定。这一规定为监狱警察职业化提供了足够的财政支撑。
(二)促进力
监狱警察职业化的促进力,源于监狱环境的需求,特别是严打以来的监狱押犯形势、中国入世面临的各种挑战、社会对监狱权的行使要求、罪犯改造质量的目标定位、监狱工作科学化的现代需要。
1、严打以来的监狱押犯形势。2001年以来,由于严打,监狱的押犯形势发生了前所未有的新变化。押犯总量持续增加,在狱内押犯构成上,传统的财产型犯罪、暴力型犯罪的数量呈现出不断上升的趋势,并占据了犯罪构成的绝对多数;涉毒、涉黑、涉恶、高科技犯罪、跨国境犯罪、洗钱犯罪、职务犯罪、法轮功犯罪在绝对数量上有所增加。犯罪个体中既有文化素质低下者,也有文化层次较高的人进入犯罪行列。新形势下,狱内押犯的构成情况非常复杂,复杂的狱内押犯构成形势带来监狱的不安定因素,增加了监狱安全的危险性和安全防范的难度,加剧了监狱警察改造罪犯的难度。在这样的形势下,监狱基层一线的警力更加显得不足,监狱警察只有排除非警察事务的干扰,集中警力,强化专业分工,各司其职,责任到人,才能保证监狱工作安全防范到位、狱政管理有序、教育改造有方,劳动改造见效。
2、中国入世所面临的竞争。2001年11月,中国成功入世,这无疑会对我国的政治、经济文化、法治的发展产生强大的推动作用,但是,入世并不仅仅是带给我国众多的发展机遇,也使我国各个领域、各个行业面临着非常严峻的挑战。就监狱系统来讲,监狱事业要发展,必须与国际接轨,走国际融合道路,然而这种接轨、融合都应以竞争为前提,只有在竞争中立于不败之地,才有资格去谈接轨、融合。目前,西方国家监狱警察已经普遍走上了职业化道路,而且职业化的程度和水平都比较高。职业化意味着监狱警察工作的专业化,监狱警察的各项具体工作都有专业人员专门从事,不难设想专业工作人员的工作效率必将显著高于非专业人员从事同类工作。相比之下,我国监狱警察工作的专业性及效率还存在差距。他山之石可以攻玉,西方国家这些先进的实践做法可以被我们拿来,为我们监狱工作服务。我们也只有走监狱警察职业化道路,实施监狱警察专业化分工,努力提高监狱工作效率,才可能使我国监狱在入世后的中西方监狱国际竞争中,处于有利地位。
3、社会对监狱警察监狱权行使的要求。监狱权是广大人民通过法律赋予监狱警察在执行刑罚过程中所享有的权力。监狱权是一种严格的执法权力,监狱警察接受了这项权力,就应当忠实地行使这项权力,而不应当使这项权力在某些监狱警察身上行使落空,更不应让这种权力作为一种手段,供监狱警察用来组织在押罪犯为追逐经济利益创造利润。社会对监狱权的行使要求监狱警察必须走职业化道路,只为监狱警察之事,不从事非监狱警察事务。
4、罪犯改造质量的目标要求。监狱法规定:监狱应当“惩罚与改造相结合,以改造人为宗旨”;党和国家领导人也一再强调要在改造好上下功夫。目前,我国监狱的罪犯改造以守法公民为目标,各省市监狱系统在守法公民的基础上,还会结合实际需要,在目标的落实上,注重造就什么样的守法公民。当然,不论造就何种守法公民都应当贯彻到罪犯改造的实践当中。要在改造好上下功夫,要提高罪犯的改造质量,降低罪犯的重新犯罪率,监狱警察应当切实去做改造罪犯的工作。为此,针对目前罪犯改造的任务比不上监管安全、监狱经济的目标任务来得明确强硬,监狱警察无暇顾及罪犯的改造工作,监狱只有通过职业化建设,对监狱警察进行科学分类,建交专职的罪犯改造队伍,专门负责罪犯改造工作,才能真正在改造好上下功夫,达到罪犯改造质量的目标要求。
5、监狱工作科学化的现代需要。传统监狱工作尽管在特定的历史条件下,对我国监狱事业的进步与发展作出过非常显著的贡献,但是那种粗放、简单、不计投入产出、不讲究工作效率的做法,只能适应于那种相对封闭、缺乏竞争的时代。在改革开放的今天,科学倡明,科学价值得到全社会的认同,讲科学、用科学、科学思维、科学决策、科学分工、科学组织,成了社会的普遍现象,监狱工作从传统走向现代,同样需要科学,要走科学化的道路。监狱工作的科学化,涉及到监狱工作的方方面面,其中,最重要的是如何科学地开发与利用好监狱警察人才资源,使监狱警察分工科合理、职责分明、组织科学、精干高效。保证适当的人才安置在合适的岗位、专业人才从事对口专业的工作。只有监狱警察职业化,才能使监狱警察人尽其才,适得其所,从而实现监狱工作科学化的目标追求。
(三)妨碍力
监狱警察职业化的阻碍力源于监狱工作实践中客观存在的、在短时期内难以根本解决的若干问题。
1、监狱职能多元化。理论上讲,监狱是惩罚和改造人的地方,劳动改造罪犯中的劳动应当是为着改造罪犯的目的,而不应该在改造的目的之外产生经济效益的目的。监狱警察应当从事惩罚和改造罪犯的工作,以及与此密切相关的行政职能工作,办企业、办社会(如医院、学校、三产)不应当是监狱警察的职责。但是,由于监狱自身条件的限制,我国农村监狱多数地处僻远、交通不便、子女入托、上学、就业困难重重,监狱警察及其他工作人员就医不便,在这样的情况下,监狱办社会的职能虽然在理论上说不通,但是实际情况却又是无可奈何。监狱办企业这本来就不是监狱的本意,它只能是劳动改造的附属物,是劳动改造的一种实现形式。这种企业应当服从劳动改造的需要。然而,在监狱的经费保障不能全额到位之前,当前,罪犯改造经费的缺口很大,绝大多数省份拔付的监狱改造经费都不能满足改造工作的需要,监狱必须通过生产,自己主动地挣改造经费。另外,监狱要发展,硬件设施要上规模、上层次,这些花费巨大的开资从何而来,它也迫使监狱必须通过生产自筹。再说,每年国家的财政预算与监狱实际的年度经费需要能否相符,这本来就是一个非常难以协调的问题。所以,在目前的监狱条件下,如果让监狱停止办企业,放弃对经济效益的追求,是不切实际的,且会引发若干难以解决的新问题。现实条件对监狱职能单一化的限制,从根本上妨碍监狱警察职业化。
2、监狱工作法规制度不健全。监狱警察职业化,必须有相对健全的法规制度,对职业化行为进行规范调适。几十年来,尽管监狱系统在法规制度的建设方面,做了大量的工作,使新中国监狱的法规制度从无到有、从不健全走向健全,但是,这种法规制度的健全将是一个长期的过程。虽然我国有了监狱法、有了许多关于监狱工作的法规、制度。但实践证明,监狱法还有许多不足之处需要修正,监狱法实施细则至今还未出台;在法规制度方面,我们时常需要沿用公安机关一些已经落后于现实的“老规定”。有些制度的内容缺乏科学性、合理性。监狱警察职业化还面临着有法难依、有制难循的矛盾。由于监狱法制的不健全,迄今为止,我们仍然无法说清监狱警察的执法活动究竞包括哪些内容,监狱警察到底有哪些工作职责。
3、监狱工作非科学化。职业化的监狱警察必须科学地组织实施监狱警察的各项工作,全面高效地履行警察的岗位职责。现实的监狱警察工作中存在着许多非科学做法,并由此导致了监狱警察工作的效率问题。多年来,我国监狱警察工作一直强调严防死守、硬拼苦干,不计成本、不惜代价。监狱警察的奉献精神固然可佳,但问题是这种奉献是不是必不可少的,甚至于可以追问是不是有此必要。监狱警察应当干警察的事,应当依职责干警察的事,应当在职业活动时间范围内干警察职责范围内的事。这是一种监狱警察职业化的分工及组织活动理念,舍此,我们就只能空谈职业化。监狱警察在工作中,忙碌于看守、改造与生产之间,每一个基层一线的监狱警察,都在职责上具有全能性——看守、改造、生产的职责全要承担,每个监狱警察都充当全能型人才。事实上,他们肩负不起也不可能肩负得起这么多的职责。心理学理论认为,当个体面临多重职责需要同时履行时,个体往往倾向于选择承担最容易实现、最富有实效的职责。这正好说明为什么当前监狱警察对监狱生产与教育改造厚此薄彼的原因。监管安全是监狱工作的重中之重,为此每个监狱都会投入大量的人力物力进行安全防范。从防范手段来看,现在,我们至少有三种手段可以使用——物防、技防、人防。可是在安全防范方面,由于种种原因,监狱现有的物防、技防不仅不能充分发挥其应有的作用,甚至有时还会成为耗费警力的一种途径。许多监狱对物防、技防所持的信任度太低,往往习惯于相信人防,不顾物防技防的现实存在及其可能达到的功能,依然如顾地强化人防。现在的工作状况既不能保证每个监狱警察尽到全职,也无法使个监狱警察的工作都有成效,重复劳动、低效劳动、无效劳动客观存在,这些非科学化的做法更是与监狱警察职业化的要求完全相悖。
4、监狱警察的权利义务不明确。监狱警察的存在具有工具效用价值,即是无产阶级专政工具的重要组成部分。监狱警察的政治定性赋予监狱警察崇高的政治地位与政治使命,使这个集体具有区别于其他职业群体的政治意义。对于监狱警察个体而言,职业的政治使命感固然必要,但他们不能仅仅被当作工具发挥作用,他们都是活生生的个体,他们从事监狱警察职业活动并不能逃离“职业是人们赖以谋生的手段”的定性。监狱警察职业活动涉及到他们自身及家庭的切身利益。因此与他们切身利益相关的权利义务必须明确,这样才能谈得上职业化。实践中,监狱警察的执法权力比较明确,政治性很强,但监狱警察非常关心的权利和与此相对应的义务,却说不清道不明。由于没有关于监狱警察权利与义务的明确规定,监狱警察在职业活动过程中,只能享有人民给予的权力,却无法行使他从事职业活动应有的权利,对自己在职业活动中的应尽义务也缺乏明确认识,更无法保证他们在工作中对应当承担的每一项义务都能全面履行(如目前的教育改造,在许多监狱,其工作都与要求之间存在着很大的差距)。这些情况表明,监狱警察职业活动与监狱警察职业化之间还存在很大差距。
三、监狱警察职业化的举措思考
1、转离社会职能、分离经济职能。监狱职能得不到纯化,监狱警察就不可能只从事警察事务,就不可能有监狱警察职业化。经过多年的努力,我国监狱的条件有了很大变化,交通有所改善。监狱办社会的职能已经不象过去那样有着迫切的实际需要,在一些相对发达的区域,监狱办社会的职能发挥,甚至存在非常大的困难。应当尽快把监狱办社会的职能转离出去,丢掉监狱一个沉重的包袱。由于监狱经费的原因,监狱的经济职能在目前还不具有完全分离的条件,但是,可以把它从监狱警察职能中分离出去,监狱警察不必承担经济生产指标任务。在组织罪犯生产劳动的过程中,监狱警察追求的应当是其中的改造效益,通过生产劳动,促进罪犯转变劳动观点、形成劳动习惯、掌握和提高劳动技能。而劳动的经济效益及劳动成果的价值实现不应由监狱警察来负责,应由专业的生产技术和生产管理、营销人员来负责。
2、强化职业制度建设。监狱警察职业化的制度还有许多需要建设的内容,要从法律、法规、监狱工作制度等方面强化制度建设,特别是要尽快出台监狱法实施细则,努力构设刑事执行法典,修订完善监狱法,明确监狱警察职业活动的权利和义务,制定监狱警察职业规范。通过这些制度建设措施,努力为监狱警察职业化提供制度保障。
3、加强监狱警察人才资源开发。针对监狱警察队伍的现有素质状况,应当采取措施,大力加强人才资源开发。首先应当对监狱警察进行工作分类,根据各人的专长及实际工作能力、年龄、政治素养等条件,把监狱警察分成看守、改造、其他三种类型,其次,加强从事看守和改造工作的监狱警察的职业化建设,提高他们的业务技能和水平,努力实现这些岗位上的监狱警察从事岗位工作的专业化,高效化。因为一旦这些岗位上的监狱警察都具有了专业水平,那么工作的效率就会显著提高,我们就可以减少一些不讲科学的严防死守,更不必经常性无报偿地牺牲监狱警察大量的非工作时间。第三,重视做好监狱警察人才资源的引进工作。监狱警察职业化,这种职业活动对技术的要求会越来越高。提高监狱警察相关从业员的的整体素质和个体素质,既要靠内部队伍建设,也需要从外部加强人才引进,通过引进一些高素质的专业人才来激活监狱内部的监狱警察人才资源。因此,要重视做好监狱警察人才引进工作,对将要引进的人才不仅要强调有真才实学,而且这种真才实学确实是为监狱所需,以保证引进人才的质量。
4、转变两个观念。一是由于监狱警察的政治属性、过去,我们习惯于强调监狱警察工作的政治重要性,相对忽视了这一职业自身固有的规律性、职业对技术的要求。因而,监狱工作中,工作的科学性不足,技术水平和工作效率不高。监狱警察必须要讲政治,但监狱警察不能因为政治而忽视了科学技术。监狱警察应当从讲政治的高度去追求监狱工作的科学性、技术性。促进监狱工作更快地发展。二是从监狱工作的具体岗位来讲,其实并不是所有的工作岗位都需要监狱警察,有些岗位如财务、工会等岗位,他们和罪犯一般没有直接的接触,这些岗位上的工作完全可以由非监狱警察来完成。这样不仅可以节约监狱警察人才资源,纯化监狱警察职能与事务,而且可以通过监狱警察岗位和非监狱警察岗位的划分,达到进一步提高监狱警察职业地位的效果。这样一来,即使监狱还有企业、学校、三产,也不会由此影响到监狱警察的职能,至少监狱警察可以从这些职能和事务中摆脱出来,专心于惩罚和改造罪犯的本职工作。

胡配军,男,1966年1月生,汉族,硕士研究生,先后发表论文二十多篇,参与著作编写五本。


《政府采购协议》与中国政府采购

【内容提要】本文通过对政府采购,《政府采购协议》以及中国政府采购现状的简要介绍,提出了我国应该对于《政府采购协议》采取一种积极的态度,完善我国的政府采购制度,在合适的时机加入《政府采购协议》。
【作者】 潘江, 外交学院, 北京, 100037
【关键词】 政府采购 《政府采购协议》 WTO
【ABSTRACT】This article propose that our government should have an active attitude towards world trade organization agreement on government procurement and perfect our public procurement system, and even enter into world trade organization agreement on government procurement at a proper time through the brief introduction about world trade organization agreement on government procurement and the present condition of Chinese public procurement.
【AUTHOR】Pan Jiang , Foreign Affairs College, Beijing, 100037
【KEY WORDS】Public procurement, Government Procurement, WTO, world trade organization agreement on government procurement

政府采购的定义和特征
政府采购(Government Procurement), 也称公共采购(Public Procurement),是指公共部门为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,在财政的监督下,以法定的方式、方法和程序(按国际规定一般应以竞争性招标采购为主要方式),利用国家财政性资金和政府借款,从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品、工程及服务的行为。
通过比较世界贸易组织的《政府采购协议》(The Agreement on Public Procurement),联合国贸易法委员会(UNCITRAL)的《货物、工程和服务采购示范法》和还有欧盟(EU)《政府采购指令》(Purchasing Directives ),概括而言,政府采购应该有以下特征。
1. 采购主体具有特定性。政府采购的主体,也被称作政府采购的实体,指的是依靠国家财政资金运作的政府机关,事业单位和社会团体以及公共事业机构等。世界贸易组织《政府采购协议》(The Agreement on Public Procurement)中规定:采购实体为一国政府部门、机构或它们的代理机构。各国在加入《政府采购协议》时应该提交一份采购实体清单,归入《政府采购协议》的附录1中 。只有列入清单的实体才受《政府采购协议》约束,名单以外的其他政府部门的采购和地方政府的采购则不受约束。
2. 采购对象具有广泛性。采购的对象并不局限于货物,还有工程和服务,货物又包括有形产品和无形产品,标准产品和非标准产品,既有军用品又有民用品。
3. 资金来源具有公共性。政府采购的资金来源为财政拨款和需要由财政偿还的公共借款,这些资金其实都是最终来源于纳税人的和政府公共服务借款。
4. 采购活动具有非商业性。这一点所强调的是政府机关或者代理机构所为的采购不是以赢利为目的,也不是为了转卖,而是作为政府部门的最终消费或者向社会提供公共服务。
5. 采购过程有一定规范性。政府采购所包括的不仅仅是具体的采购过程,而且是采购政策,采购程序,采购过程以及采购管理的总称。而且在采购过程中也要遵循一定的规则,并不是简单的一手交钱,一手交货。要根据有关的采购法规,根据不同的采购规模,采购对象,采购时间的要求,采取不同的采购方式和采购程序,使每项采购活动都要规范运作,体现公开,公平,透明的原则。
政府采购已经有200年历史,而且影响力越来越大,因为,政府作为购买者,无疑是国内最大的购买者,它的购买力巨大。一般情况下,政府采购金额占一个国家国内生产总值(GDP)的10%以上,美国则占到25%,韩国的政府采购制度规定,商品采购超过5000万韩元,中央和地方超过20亿韩元的特大型投资采购项目,由国家供应局集中采购;在加拿大,政府部门采购只要超过5000加元,就必须由采购中心集中采购。因此它对社会经济影响很大。 而且,这一发展趋势还在继续,政府采购越来越多的影响着世界贸易。
世界贸易组织《政府采购协议》历史和内容介绍
政府采购制度国际化的趋势得形成是伴随着国际贸易一体化的进程而来的,然而却落后于这一进程,在1946年起草关贸总协定的时候,当时政府采购的规模及市场份额都很小,对国际贸易的影响不明显,所以关贸总协定中将政府采购作为例外,排除在总协定的约束范围之内。在关贸总协定第3条第1款规定:“国内税和其他国内消费,影响产品的国内销售,运输,分配或使用的法令,条例和规定,以及对产品的混合,加工或使用须符合特定数量或比例要求的国内数量限制条例,在对进口国或本国产品实施时,不应对国内生产提供保护”,同时第5条也规定不允许“直接或者间接地要求产品的特定数量或比例必须由国内来源供应”。在国民待遇总协定第3条第4款也明确规定:“一缔约国领土的产品输入到另一缔约国领土时,在关于产品的国内销售,推销,购买,运输,分配或使用的全部法令,条例或规定方面所享有的待遇,应不低于相同的本国产品所享受的待遇。”但是,第3条第8款(a)又规定,“本条的规定不适用于有关的政府机构采购的法律,规章或细则,凡其购买产品为政府的目的而不是为了商业性再销售或者为了生产作商业销售的货物者。” 同时还指出“本条例规定也不防碍对国内生产者给以特殊的补贴,包括从按本条例规定征收国内税费所得的收入中以及通过政府购买本国新产品的办法,向国内生产者给予补贴。可见,在关贸总协定成立之处,对于政府采购的作用估计不足,从而使各国政府有机会利用政府采购活动实行歧视的做法。但是随着国际贸易的发展,政府采购的规模不断增加,特别是进入80年代,不论是发达国家还是发展中国家,政府都成为了国际贸易中货物或服务的最大买主。歧视性的政府采购日益成为了国际贸易的一个严重障碍。经过长期的谈判,东京回合谈判于1979年4月12日,在日内瓦签定了《政府采购协议》,并于1981年1月1日起对于已经接受或加入该协议的各国生效。在1988年,又一次对协议进行了修改。 最终,在1993年12月,缔约国在乌拉圭回合上就新的《政府采购协议》达成了基本意向,由世贸组织成员方或《GATT》1947的缔约方自愿参加。在1996年新的《政府采购协议》生效,截止1996年12月签署成员有:加拿大、法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、英国、爱尔兰、丹麦、希腊、西班牙、葡萄牙、奥地利、瑞典、芬兰、以色列、日本、韩国、阿鲁巴岛、挪威、新加坡、瑞士、美国、香港。迄今为止,GPA有27个成员方和21个观察方。 《政府采购协议》未被纳入世贸组织的货物贸易的多边协议体系当中,而被称之为复边贸易协议(Plurilateral Trade Agreements),“复边”(plurilateral) 指的是并非全部成员都参加的“小多边”协议而言。 复边贸易协议(Plurilateral Trade Agreements)与多边贸易协议(Multilateral Agreements)不同,对于多边协议,申请加入世贸组织就必须要全盘接受,但是,对于复边贸易协议而言,是否接受,并不是成为世贸组织必要前提条件。这些复边贸易协议是作为世贸组织最终文本的附件出现的,只是在签字的国家和地区之间生效。这样的复边协议共有4个,包括《政府采购协议》,《民用航空器贸易协议》(Agreements on Trade in Civil Aircrafts),《奶制品国际协议》(Agreements on International Diary Products),《牛肉国际协议》(Agreements on International Bovine Meat Products) 经过一段时间,后两个协议都先后失效,而只有前两个协议得以保存。
《政府采购协议》第一部分是序言和正文。序言表明了各缔约方缔结《政府采购协定》的原由及该协定拟达到的目标:正文部分由24个条款组成,分别从该协定的适用范围、国民待遇和非歧视待遇、限制竞争的方式、招标决标程序和防止歧视的其他措施等五个方面作了规定。
  第二部分是各缔约方承诺开放的政府采购市场的清单、发布政府采购信息刊物的清单等5个附属文件。在基本原则上主要强调两点:一是非歧视,一是透明化。
  非歧视原则是贸易法一项基本原则,其基本精神贯穿于整个世贸组织确立的法律框架。非歧视原则包括两个方面:最惠国待遇和国民待遇。在《政府采购协议》中,最惠国待遇禁止在外国供应商之间实行歧视;国民待遇禁止在外国与本国供应商之间实行歧视。协议第3条规定:“关于本协议包括的有关政府采购的一切法律、规则、程序和措施,各缔约方应立即无条件地向来自另一缔约方海关辖区(包括自由区)的产品和供应者提供不低于:(a)向国内产品供应者提供的待遇;(b)向任一其它缔约方的产品和供应者所提供的待遇。
《政府采购协议》确立的另一重要原则是透明化原则。这主要体现在对于招标过程的规定。该协议序言中明确提到,缔约各方期望提高政府采购法规、程序与做法的透明化。协议第9条要求, 采购实体在采用公开招标和选择性招标进行采购时,对受协议约束的货物或服务采购都应在指定刊物上发布招标或邀请提交供应商资格的公告。公告中应包括采购方式、采购性质和数量、交货时间、经济和技术要求、付款数额和条件等基本信息,并注明拟购项目适用协议。公告的语言须为世贸组织官方语言(英语、法语、西班牙语)之一。拟购通知的内容应详尽并涵盖采购方式、采购性质和数量、交货日期、经济和技术要求、付款数额和方式等内容,以确保透明化。
同时,在《政府采购协议》中还规定了对发展中国家优惠的原则,这也是考虑到发展中国家的经济,社会条件,所以缔约方应该向发展中国家,尤其是特别不发达国家给予优惠待遇,以照顾其发展,资金和贸易的要求。在《政府采购协议》中第5条就对发展中国家的特殊与差别待遇进行了规定,提到了议定的例外和技术援助等,一发展中国家可同在本协议下参加谈判的其他方商谈确定彼此可接受的作为适用国民待遇原则的例外实体,产品和服务清单,但要考虑到每一实体,产品或服务的特定情况。 这也就为发展中国家的加入开辟了一条更宽广的道路,发展中国家可以根据自己国家的特点,与其他参加方进行谈判,从而,找到本国最佳的结合点,即最能够促进本国的发展,同时又相对减少对国家民族产业的冲击。同时,第5条关于发展中国家的特殊与差别待遇还规定了对发展中国家的技术援助,“每一发达缔约方应在发展中缔约方提出请求时向发展中缔约方提供它们认为合适的一切技术援助,以解决这些国家在政府采购领域遇到的问题。这也体现对于发展中缔约方确实给予了区别待遇。
而且,《政府采购协议》争端解决机制做了比较明确的规定,第20条,规定了质疑程序,要求当一方供应商对违反协议的情况提出质疑,缔约方要鼓励供应商通过与采购实体进行磋商来解决质疑。对于质疑,缔约方应该保证有一套“非歧视的,及时,透明且有效的程序”使供应商可以提出质疑。 在22条,又规定了磋商和争端解决。一个缔约方认为自己享有的利益受到损害或者认为另外一方缔约方的未履行协议的义务使协议的目的受损,可以向另外一方提出书面陈述和建议,同时应该通知争端解决机构(DSB)。争端解决机构可以建立专家组,采纳专家组和上诉机构的报告,对次争端提出建议或者做出裁决,监督建议和裁决的执行,并授中止协议项下的减让和和其它义务或当不可能撤消与协议相抵触的措施时,授权进行有关补偿问题的磋商。 而且,协议对于争端解决的整个程序规定了比较详细的时间限制,从而,保证了争端解决的进行。
中国政府采购的现状及我国对策
中国政府采购现状
我国政府采购工作试点始于1995年,1995年上海市财政局首先开始进行采购试点,取得了很好的社会效益和经济效益。2000年起在全国铺开 。自1998年扩大试点以来,我国政府采购市场的“蛋糕”急速增大。1998年政府采购规模为 31亿元,1999年为130亿元,2000年为328亿元, 今年则争取比去年翻番。政府采购的范围也由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购由车辆、计算机设备、医疗设备等标准商品逐步扩大到电梯、取暖用煤、建材等非标准商品。工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目。服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等技术含量较高的领域。
2000年,全国政府采购汽车39582辆,其中小汽车19162辆;采购计算机 212399台,两项采购金额合计约占年政府采购总规模的20%。而工程采购所占比重还比较低,但从另外的角度来看,这也预示着政府采购市场有非常大的增长潜力,各行各业的企业都有机会在政府采购这个大市场中争得一席之地。
而且,从实践上和制度建设来看,我国也初步的具备了进行大规模的政府采购的条件。1.各地普遍设立了政府采购机构,1998年,国务院根据建立政府采购制度的需要和国际惯例,明确财政部为政府采购的主管部门,履行拟订和执行政府采购政策的职能。随后,地方各级人民政府也相继在财政部门设立或明确了政府采购管理机构,负责制定政府采购政策,监督管理政府采购活动。到2000年,各地政府采购机构建设已基本完成,绝大多数地方政府设立了政府采购管理机构和执行机构。这就为我国政府采购工作提供了组织保证。而且政府采购规模日益壮大。2.政府采购制度框架初步确立。财政部继1999年颁布《政府采购管理暂行办法》后,又陆续颁布了有关招标投标管理、合同监督、品目分类、信息公告管理、运行规程、政府采购资金财政直接拨付、中央单位政府采购管理等一系列规章制度。与此同时,全国大部分地区也制定了相应的实施办法,为依法开展政府采购工作提供了制度保障。3.从目前的现状来看,政府采购的运营效率也在不断提升。4.各地政府采购部门建立了市场调查和信息处理系统、招标投标和专家评审系统,很多地区都建立了地方政府采购网站,实现了网上招标投标。
而且,在这几年当中,因为有国家进行政府采购,根据国际上通行的政府采购成本降低的标准10%--15%计算,中国在这几年当中,为国家节余大笔资金。同时,通过政府采购,有效的控制了中国的政治生活中的难点---贪污腐败。在制度上,各省市已经初步建立自己的采购机构,采购规章等。这都说明我国政府采购虽然出现较晚,但是发展非常迅速。
从以上数据,我们能够看到我国政府采购已经有了长足的发展,而且取得了交好的成效,但是我国的政府采购还是有很大的发展空间,从财政部国库司政府采购处获悉,根据全国30个地区和中央单位上报的统计数,2000年全国政府采购金额328亿元,节约资金52.5亿元;其中,预算资金节约25.7亿元,节约率为11.6% 。但是国际上通行的政府采购的规模为国内生产总值的10%到15%,我国2000年的国内生产总值约为一万亿美元 ,据此计算,中国的政府采购规模大概应在1万亿人民币,而我国2000年的政府采购总额只是328亿元。而且,我国的政府采购发展时间较短,制度很不健全,可以说是任重道远。
虽然我国没有明确开放政府采购市场,但由于国际金融组织贷款的采购必须按照国际规则,实行国际竞争招标,事实上部分政府采购市场已经开放.例如,1997年财政年度我国实际使用国际金融组织贷款为16.31亿美元,这就意味着使用这些贷款的采购就要再国际市场上进行公开的招标.另外,我国政府在办公用品、公务用车等消费领域早已购买外国商品,政府拨款的公共设施建设中所需的一部分先进设备也是从国际市场上采购的。并且1996年我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中,明确了我国最迟于2020年与亚太经济合作组织的成员对等开放政府采购市场。中国的政府采购正在一步步向国际市场靠拢,同时我们也应该逐渐适应国际市场的规范。
中国应该怎样面对《政府采购协议》
对于《政府采购协议》,我在前文当中已经有所叙述,对于这一世贸组织的诸边协议,我们应该怎样面对,是我们在加入世贸组织之后必须要考虑的问题。有的学者强调加入世贸组织就必然要加入《政府采购协议》,认为这是我国政府的必由之路,其实这是一种错误的认识,作为诸边协议,世贸组织的参加国或地区不一定要加入,这一协议也只是对于参加方有效。所以,虽然我们要加入世贸组织,但是并不是我们必须要加入《政府采购协议》,探讨我们怎样面对《政府采购协议》就有其必要性。
加入《政府采购协议》就意味着在这些国家之间要互相开放政府采购市场,作为《GATT》的最惠国待遇和国民待遇的例外的政府采购就不能够再成为政府用来保护民族产业和本国企业的方式,虽然同时成员方也获得了进入其他国家的政府采购市场的机会,但这也不能够排除其他国家的企业以相同的条件投标,或者获得项目,如果没有很强的经济实力,在这一看似平等的对等开放中,就会有国家吃亏了。发达国家加入的目的还是来争夺第三世界国家的市场。
但是,从协议的要求来看,《政府采购协议》的贸易自由化的要求还不是很高,各国政府可以自主地决定相关领域的开放程序,加入之后,将有利于一些优势产业发展的国际化。本国政府对《政府采购协议》的义务的控制性主要表明为:第一,只有本国政府列入附件1的政府采购实体进行的采购才承担相应的市场开放的义务;第二,对于次中央政府的采购,成员方可以严格按照互惠原则协商确定彼此开放的领域;第三,不实行最惠国待遇原则,相应的对外开放领域只取决于两国政府的双边谈判,本国可以有选择地决定对相关国家开放比较优势的产业领域;第四,《政府采购协议》第23条规定了涉及国家安全和公共利益方面的例外,来限制《政府采购协议》适用,从而维护成员方的国家主权。然而,究竟什么是国家安全和公共利益,该协议并没有明确的说明,这实际上为各成员方回避相关义务提供了一个口袋条款;第五,该协定对于发展中国家规定了相应的优惠措施。同时第5条规定了可以允许成员方相互协商来排除适用于国民待遇的规定;第16条规定了可以有条件地使用贸易补偿。
同时,协议的适用范围越来越大,程序也越来越严格和科学,《政府采购协议》自身的多边化亦是大势所趋。在东京回合形成的1979年协议中,其适用范围只适用于货物采购。1987年修改时,虽未将服务采购纳入到协议的适用范围中来,但是在门槛金额上从15万特别提款权降到13万特别提款权,并把租赁合同纳入进来。同时对协议其他方面的修改包括:增加了不得基于与外国的所属关系和外国所有权比例的程度而在当地建立的供应商之间实行差别待遇,不得基于被提供的产品或服务生产国别而歧视在当地建立的供应商的规定;完善了招投标程序;改善了合同授予后的信息披露机制,要求采购实体在指定出版物上公布合同授予的公告。乌拉圭回合形成的新协议则在适用范围上又取得了突破性进展:将采购标的从货物扩展至货物和服务(包含工程服务);将采购实体的范围从中央政府实体扩展至次中央政府实体和公用企业。此外,新协议在招投标程序、补偿交易的禁止以及救济程序和争端解决程序方面也更加严谨。
并且,从实践来看,我国经过将近6年的政府采购试点以及推广,已经积累了一定的经验,初步建立了政府采购的相关制度。我国的行业,企业在经过改革开放的20多年的发展和磨练,一部分企业已经具备了在国际市场竞争的实力。
综上所述,我认为加入《政府采购协议》有益而无害,但是,我们应该选择加入的时机,在未作好充分的准备之前,不能够匆忙加入,那样给国内市场带来的冲击将会非常大,而且,作为对国内企业以及工业保护的很有效的措施的作用也将不会再有。因此,我建议,中国再加入世贸组织之后,并不急于签署《政府采购协议》,而应该抓紧时间,完善自身,在法律,经济,社会制度等方面作好准备。也就是需要一个过渡期。大约十年左右,根据《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的规定,到2010年我国的国内生产总值和民族产业的发展程度将初步具备开放政府采购市场的条件。
而且这些现在已经加入《政府采购协议》的国家的民族产业在政府指导和扶持下以及市场竞争中得到长足发展,具备了参与国际竞争的能力。中国在加入之前也应该考虑这些因素,从而确时机是否成熟,主要要考虑中国的经济发展状况,以及与政府采购关联度大的产业的发育状况,其他国家在与我国谈判中所给予的市场准入承诺和能给我国带来的好处。从现阶段来看,我国的各产业生产力水平都不高,很难与发达国家抗衡,我国农业生产更是效率低下,很明显,现在加入《政府采购协议》肯定是不合适的。
我国政府采购的对策
但是,我国应该充分利用加入《政府采购协议》之前的几年时间,做好以下几个方面的准备工作:
1. 完善我国关于政府采购的立法,明确我国政府采购制度的目标和原则。我国的立法工作已经正在进行当中,在2001年10月22日,政府采购法草案首次提请今天开幕的九届全国人大常委会第24次会议审议。 预计明年能够实施。我国抓紧时间进行国内立法是有道理的,几乎所有的国家都用政府采购来保护国内产业,比如美国有《购买美国产品法》(Buy American Goods Act),和《联邦采购法》等一系列法律、法规,其中《购买美国产品法》规定联邦政府在进行物资采购和公共建设项目时,必须承担购买美国制造产品的义务。虽然这一法律对世贸组织《政府采购协议》签字国的限制已大大减少,但对未加入《政府采购协议》的国家仍然适用,从而使美国的国内工业得到了有效的保护和支持。对于这一做法,我们国家可以借鉴。
在立法过程中,我们还要注意不能只从实现国家利益---节约财政资金,提高资金的有效利用率,还要注意保证所有供应商获得政府定单平等机会。应该坚持公开、公平、公正和充分竞争的原则,把政府采购作为国家调控宏观经济的重要手段,利用政府采购,促进经济结构的改善,促进政府职能的转变,推进政治体制改革的进程。
2.我国政府采购市场的开放应该循序渐进,这样才是符合我国国情的做法。这也是各国的通常做法,美国只将50个州中的37个列在协议的适用范围内,而且这37个州也没有将所有机构都包括进去;奥地利的供水、港口部门的采购市场不对加拿大和美国的供应商开放。泰国法律规定,如本国产品符合国家标准,只要价格不高于其他国家产品的10%则优先购买本国产品等等。我国也应该对于不同的部门,不同的行业和不同的产品分别有所区别的列入承诺清单。对于我国的已经有所发展,并且有一定规模的,有一定竞争力的行业,可以先行开放。而且,门槛价的选择。按照国际惯例,在加入世贸组织的政府采购协议谈判中,门槛价的标准可随不同层次的政府和不同的采购实体而有所不同。我们应该认真研究、比较国外的做法,以争取最符合和最有利于我国实际情况的结果。
3.在政府采购中争取达到公开,公平,透明的目标。政府采购的方法一般可以分为以下几类:公开招标;选择性招标;谈判采购;征询建议;两阶段招标;询价采购;单一渠道采购共七类。公开招标为政府采购的首选方法;国际规范要求对公开招标以外的每种方法的采用必须符合其适用环境,并通过主管部门的批准,采购机构需要做出书面报告,并对使用该方法做出详细说明。同时,应该大力发展我国的网络采购,据新华网北京10月23日电讯,德国联邦内政部宣布,未来联邦政府部门所需的商品或服务将全部通过网络招标采购。预计明年初政府将举办第一次网络招标。出台网络采购的具体政策,将网络采购写入《政府采购法》,并且尽快公布技术方案和网站竞价采购平台 使企业按照政府需求的标准进行信息化与采购网站信息沟通,加快政府网络采购平台的建设。我国也应该把网络采购写入《政府采购法》,保证将来的政府采购有法可依。
后 记
在现在加入《政府采购协议》的国家中,基本都是发达国家,称之为“富人俱乐部”。而发展中国家很少加入,这并不是偶然现象,这是因为各缔约方在签署条约时,总是考虑的自己国家的实力和利益。发展中国家如果在没有考虑自己国家的实力的前提下而贸然加入这一协议,只能是自己敞开大门,没有了任何防备,而同时又不能从别人敞开的大门中获得任何利益。所以我们对于加入《政府采购协议》的决议做出要更加慎重,但是向国外开放我国政府采购市场是进一步与国际融合的必然结果,是促进我国企业进益改善自身,增强自身的竞争力很好的方法。但是我国还是应该进一步完善我国的政府采购制度,同时要建立我国自己的《政府采购法》,在统一完善的法律体制下使政府采购正确发展,并且,也应该给我国的企业提供更多的机会进入国际市场,使其能够在与国外企业的竞争中锻炼自己,迅速成长起来。我国也要利用这段时间作为过渡期,在法律允许的条件下,保护我国国内产业,使其在这段时间能够在相对稳定的外部环境下,对于国内的中小企业和民族产业给予保护。我国政府在经过准备之后,肯定能够在国际市场发挥自己的作用。