辽宁省大连市人民政府


大连市保护城市绿地管理规定


（2000年3月30日大连市人民政府大政发[2000]33号文件公布 自公布之日起施行）



　　第一条　为保护城市绿地，维护城市绿化、美化成果，创造更好的生态和生活环境，依据《大连市城市绿化管理条例》，制定本规定。
　　第二条　本规定适用于大连市中山区、西岗区、沙河口区和甘井子城市区内对城市绿地的保护和管理。
　　第三条　本规定所称城市绿地，包括城市规划区内的公共绿地、单位附属绿地、居民区绿地、防护绿地、生产绿地、风景林地和风景名胜区绿地等。
　　第四条　大连市城建局是同级人民政府城市绿地行政主管部门。市计划、建设、规划土地、房地产开发等部门，应依据各自职责，协同城市绿地行政主管部门共同做好城市绿地的保护和管理工作。
　　第五条　城市绿地属于全民所有即国家所有。任何单位和个人不得侵占、买卖和破坏城市绿地。城市绿地面积只能增加，不能减少。
　　第六条　单位和个人都有保护城市绿地的义务，有权制止和举报损害城市绿地的行为。举报有功者，由城市绿地行政主管部门给予奖励。
　　第七条　新建、改建、扩建的房地产开发、公共建设、企业改造等工程项目，在立项、规划、设计时，必须考虑保护城市绿地和增加城市绿地面积，原则上不得占用或挤占城市绿地。
　　第八条　因工程施工和地质勘查确需临时使用城市绿地的，使用单位须向市城建局提出申请，经审查同意，签订绿地保护、恢复保证书后，报市政府批准。
　　第九条　经批准占用和临时使用城市绿地的开发、建设单位，须按规定向有关部门缴纳占用绿地和绿地建设补偿费。
　　第十条　城市绿地行政主管部门，应制定城市绿地分布图和建立健全各种档案资料，并会同市规划土地部门、城市管理综合执法部门，依法加强对城市绿地的管理和对占用、临时使用城市绿地情况的监督检查。
　　第十一条　城市绿地行政主管部门、规划土地部门和城市管理综合执法部门履行监督检查职责时，被检查的单位或个人，必须如实提供有关使用绿地的文件和资料，允许检查人员复制有关资料和进入现场进行勘测。
　　第十二条　 城市绿地管理有关执法部门，在监督检查中发现有非法占用、使用城市绿地的，应立即责令其停止违法行为，恢复绿地，并按法律、法规、规章的规定予以处罚和追究经济责任；发现国家机关及其工作人员有违法审批占用绿地的行为，应移交有关部门或行政监察机关予以处理；情节严重构成犯罪的，交由司法机关依法追究刑事责任。
　　第十三条　城市绿地管理监督检查人员履行职责，应当出示经市政府法制办审核省人民政府发给的执法证件。
　　第十四条　城市绿地的养护管理，按照《大连市城市绿化管理条例》的规定执行。
　　第十五条　各县（市）、旅顺口区、金州区、大连经济技术开发区、大连金石滩国家旅游度假区、大连保税区、大连高新技术产业园区、星海湾开发建设管理中心，可以根据本规定制定本地区城市绿地管理办法。
　　第十六条　本规定由大连市人民政府负责解释。
　　第十七条　本规定自发布之日起施行。




　　物权法第十九条规定：“不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”该条规定的起诉，到底是提起民事诉讼还是行政诉讼，物权法并未明确，导致在司法实践中的分歧。

传统观念认为，在民事案件审理中的对象只能是平等民事主体争议，对于行政单位作出的行政行为，不能进行审查，行政单位出具的相关文书只能作为审理民事案件的依据，所以，物权法第十九条规定的起诉应为提起行政诉讼。

但另有观点认为，物权法要求的异议登记后十五日内起诉，是指民事确权诉讼，而不是指提起行政诉讼。原因在于：（１）行政诉讼并不解决不动产权利的归属。（２）不动产权利的最终裁定者是人民法院，不动产权利的归属要依照民事法律来解决，原告要取得不动产权利，必然要依据物权法等民事法律，通过民事诉讼方能取得。（３）不动产纠纷的实质是平等民事主体之间的权属纠纷，而不是与行政单位的行政争议。对于行政机构存在的不当登记问题，行政机构已经做出了初步处理即异议登记，行政程序的障碍已经消除。该确权之诉不是行政诉讼而是民事诉讼，异议确权之诉针对的是侵权行为人而不是行政机关。异议登记后的起诉，应以不动产登记簿记载的权利人为被告，而不应该以登记机关为被告。

笔者认为，最高人民法院《民事案件案由规定》(法发〔2011〕41号)第三部分专章规定物权纠纷，其中不动产登记纠纷案由有：异议登记不当损害赔偿纠纷、虚假登记损害赔偿纠纷。这一新的规定也正是为了贯彻执行物权法内容的配套法律。因而异议登记后人民法院作为民事案件受理进行审理不存在法理上或者现实法律上的障碍。但毕竟登记行为是事实行为，登记仅仅是公权力机关对权属来源清楚的物权予以确认的行为，而权属来源才是确定登记簿权利人的依据，因此，利害关系人申请异议登记后应当提起何种之诉，应当视登记依据的权属来源而定。

1．当事人对不动产物权变动的基础法律系存在争议，如果是移转登记应直接提起民事诉讼 从实践来看，在不动产异议登记中，大部分的当事人实际上是对不动产物权的归属有异议，产生争议的根源在于对物权变动的民事法律关系有异议。从司法实践来看，大致包括：（１）进行不动产物权变动的原因行为（主要是合同行为）无效或应被撤销，致使登记的权利归属与真实权利人不一致而产生的纠纷。（２）无权处分人处分（实践中常表现为出卖或设定抵押）他人不动产并办理了登记，真实权利人（包括共有人）和善意取得第三人同时主张权利而产生的纠纷。

上述案件中，登记对于决定物权归属的作用是有局限的，登记行为并不构成对民事诉讼的障碍。当事人应直接提起民事诉讼，通过解决物权变动基础法律关系来确认物权的归属。以依法买卖地上房屋为例，当事人签订买卖合同后，向登记部门申请登记，如买卖地上房屋的行为有瑕疵，当事人出现纠纷，利害关系人应当向法院提起民事诉讼，而依据该民事诉讼判决即可主张变更。但如果是初始登记，以土地初始登记为例，对新增土地的登记，对权属来源的审核从始至终都为公权力机关，因此利害关系人起诉也应当提起行政诉讼。

2．当事人对不动产登记合法性存在疑义的，应提起行政诉讼 这类案件主要包括民事析产、确权等行为中，当事人以不动产权证作为证据证明权利，其他当事人对权利证书有异议提请法院撤销的情形，及因登记申请人提供虚假材料进行欺诈导致登记权利人与实际不符而使真实权利人或利害关系人受到损失。对权利证书的异议既包括对不动产权属有异议，也包括对权利证书记载内容，如房屋面积、结构等有异议。

此类纠纷中，不动产登记证明的权利并不是当事人争议的焦点，但如果不推翻或肯定该不动产登记的效力，与其相关的析产等纠纷就无法顺利进行。当事人认为登记机构未尽审查义务，违反登记程序致使不动产登记记载的权利人与真实权利人不一致的，应提起行政诉讼，对不动产登记的合法性进行审查。但在一些案件中，当事人以质疑登记合法性为由起诉，可实际上是希望通过改变登记结果来重新确认不动产归属，主要涉及当事人之间的民事法律关系。对此，基于对诉权的尊重，法院应受理该行政诉讼，对登记行为的合法性进行审查并做出判断只是这种诉讼的结果，并不能最终解决当事人间的不动产权属争议。涉及物权变动原因行为的民事纠纷，应告知当事人另行提起民事诉讼。

3．当事人对不动产物权变动的基础法律关系存在争议，同时对不动产登记行为合法性也存在疑义的，应分别提起民事诉讼和行政诉讼 在不动产登记案件中，民事诉讼主要对不动产物权变动的基础法律关系进行审查，而行政诉讼主要对不动产登记的合法性问题进行审查，两种诉讼的审理对象不同，可同时进行。但在一些案件中，由于案情较为复杂，可能出现一个审判需以另一审判结果为审理依据的情形，这时就需要中止一个诉讼程序。

（作者单位：河南省淅川县人民法院）