行政审判中的法律解释与漏洞补充

杨亚新


　　法律规范由构成要件和法律效果两部分组成，在构成要件被满足时，即发生法律效果。法律规范的适用，就是对一具体的案件事实进行判断，认定其满足法律规范的构成要件，从而产生该法律规范所规定的法律效果的过程。该过程可分为四个步骤：法定构成要件的内容解释及确定；案件事实的调查与认定；案件事实是否符合法定构成要件；法律后果。这四个步骤不是相互独立，而是彼此相互影响的。要准确全面的适用法律，离不开对运用法律解释方法对法律规范进行准确的解读，法律适用的过程也就是一个法律解释的过程。
　　一、行政审判中的法律解释方法
　　行政法律规范的解释，与其他领域的解释一并，其功能在于，法律适用者为将法律条文适用于所认定的案件事实，对于法律条文所欲规范的内容发生疑问时，通过法律解释，使法律适用者理解、确定法律条文的意义。法律解释的目标，在于发现、确定法律规范的真正意旨。法律解释不能完全拘泥于法条文字的字面含义，而应探求法律规范实际上的规范意旨，确定立法者利用法律文字所要达到的目的。
单就解释方法而言，行政审判法律解释的方法与一般的法律解释方法大致相同，主要包括文义解释、体系解释、历史解释、目的解释与合宪性解释等。
　　（一）文义解释
　　文义解释是指以法律用语的文字意义为出发点，在一般语言习惯所了解的意义上对法律条文进行的解释。
　　在文义解释中，比较容易产生分歧的是对例示性规定的解释。法律规范中对于其规范的事项，一般采取三种方式予以调整；列举式、列举式加概括式、概括式。例示性规定是列举加概括的法条规定的简称，即法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”、“其他”等概括用语加以规定。
　　1、“等”外而无“等”内
　　单纯从文义而言，“等”字确实是一个多义词，按照《现代汉语词典》的解释，其与列举规定和例示规定的解释相关的是两种解释：一是“表示列举未尽”；二是表示“列举后煞尾”。前一种解释就是所谓的“等外”，后一种解释就是所谓的“等内”，实质上就是列举式规定。因此，除非法条有特指，涉及到“等”字的规定原则上都应该解释为例示规定，而不解释为列举规定。列举的四种只是最常见的，其他的如出租车、地铁、磁悬浮列车，也属于公共交通工具。
　　2、概括事项只能与例示事项相一致
　　在例示性规定中，例示用语所庙宇的行为或者其他法定事项的类型已经非常明确，而概括用语则往往是抽象的、模糊的、不确定的或者一靓性的，如何理解例示事项与概括事项的关系以及如何确定概括事项的范围？在法理上，以一则拉丁法律谚语解释例示规定极为恰当，即“例示事项之未所庙宇的概括用语，不包括与例示事项明示的性质相异的事项”。也就是说，对概括事项的解释不应与例示事项所规定的事项的性质不一致，只应包括与例示事项相一致的事项。当然，例示事项的性质，有的法条口已经列明，但大部法条中没有列明，需要适用法律者自己去理解。
　　（二）目的解释
　　目的解释是指以法律规范目的为根据，阐释法律疑义的一种解释方法。目的解释则在于解决规范之间的价值冲突。
　　在进行目的解释时，可能会将法条的文义限缩，也可能将法条的文义扩张。
　　（三）体系解释
　　体系解释是指以法律条文在法律体系上的地位，或其与相关法条之间的关系来阐明规范意旨的解释方法。法律规范的条款并不是独立存在的，法律条款之间存在着有机的联系，因此，对法律条款的理解，需将其置入法律的整体之中。
　　需要指出的是，在进行法律解释时需注意，有些法律条款中有例外规定，根据法条的内在逻辑把握住例外规定的核心内容，是正确理解适用该条款的基础。例外规定往往以“但书规定”或者“另有规定”的形式表述，可能在同一法律条款中，也可能在不同的法律条文中。
　　（四）其他解释方法
　　比较常见的其他解释方法主要有历史解释与合宪性解释。历史解释，是指通过对立法资料的探求以获知立法者当时的立法本意的一种解释方法。这里的立法资料，包括立法过程中的一切记录、文件，如预备资料、预备草案、草案、立法理由书等。合宪性解释，是指一项法律条文的解释，如果有多种结论只要其中一项结果可以避免宣告该法条违宪，就应选择该种解释结论。
　　（五）不同解释方法之间的关系
　　采用不同的解释方法很可能得出不同的结论，如何在种种解释方法之间作出选择呢？也就是说，种种解释方法之间存在着什么样的关系。这个问题比较复杂，从理论和实践的研究来看，不同的解释方法之间具有一定的位队关系，但既浊固定不变的，也不能任意选择，而且还常常存在着互补关系，需要根据个案的具体情况进行具体分析。在个案中选择具体的解释方法一般可从以下几个方面进行考虑：
　　1、文义解释具有优先性。
　　2、目的解释是解释活动的价值指引，具有独立的价值。
　　3、历史解释、体系解释等解释方法往往不具有独立性，均是确认法律目的的手段。
　　二、行政法律适用中的漏洞补充
　　（一）漏洞补充与法外究竟
　　在法律适用的过程中，即使通过法律解释，现有的规定也许仍然不能满足我们的规范需求。现行法律还存在着应予规范却未予规范的情形，这时使会存在法律漏洞。法律漏洞的存在，是由人类理性的有限性、立法者的思虑不周以及社会情势的变迁等原因客观造成的。这时，为实现法律的目的与价值，在法律适用中就需要进行法律漏洞补充。
　　当然，并不是所有法律未予规范的事项均属法律漏洞，只有为达成立法目的应予规范但却未予规范的事项才属于法律漏洞。对于某些事项法律可能基于自己的价值判断认为不应由其调整因而有意地保持沉默，该种未予规定并不违反立法目的，因此不属法律漏洞，而属于法外空间的范畴。
　　（二）漏洞补充与依法行政
　　漏洞补充与法律解释的区别在于是否在法条可能的文义范围内，法律解释是在法条“可能的文义”之内使法律规定明确、具体，因此，其并未逾越法条涵盖的范围，而法律补充的内容则已经超现了法条“可能的文”因而在某种意义上具有“立法”的性质。当然，“可能的文义”的界限并不总是十分明确的。
法律漏洞的补充，例如类推适用、目的性限缩，乃是贯彻平等原则的要求，不仅可以防止恣意，而且可以促进公平正义的实现，故在行政法领域，除行政处罚受处罚法定主义的限制不允许漏洞补充外，一般均承认漏洞补充的合法性。只是行政法上的漏洞补充，与民法领域上被广泛的承认相比较，应受法律保留原则的限制。
　　法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能从事行为，如果法律没有明确规定，行政机关不能根据自己对立法目的的理解，自行创设法律规范包括进行法律补充。但法律保留原则并不适用于所有的行政领域。行政诉讼是对于行政行为的审查，如果行政机关在作出行政行为时不能进行法律补充，法院在行政诉讼中也就没有进行法律补充的可能。因此，在行政处罚领域，非国有财产的征收以及财政、税收等的基本制度这些领域的行政诉讼中，应该不得进行法律补充。
　　二、漏洞补充的方法
　　行政诉讼中法律补充的方法由于受“依法行政”原则的制约，与民法相比有细微差异。行政诉讼中法律补充的方法应当包括类推适用、目的性扩张和目的性限缩。
　　类推适用，是指将法律明文规定，适用到非该法律规定所直接加以规定，但其法律之重要特征与该规定所明文规定者相同的案型。类推适用的法理在于平等原则，及基于正义的要求，相同事物应为相同处理。
　　目的性限缩，是指法律条文的文义应涵盖某一案型，但依立法目的不应包涵此案型，系由于立法者的疏忽未将其排除在外，于是为贯彻立法目的，而将该案型排除在外的一种法律补充方法。
目的性扩张则正好相反，是指为贯彻法律规范意旨，将本不为法条文义涵盖的案型，包括于该法条适用范围之内的法律补充方法。
　　三、行政法律适用中利益衡量
　　行政法与民法的重要区别在于，行政法是调整公共利益和私人利益的关系。行政诉讼中总要面对代表公共利益的行政机关和私人利益的行政相对人之间的利益纠纷，法官能否很好的平衡公共利益和私人利益，往往不仅关系到个案的公正，更关系到社会的价值趋向。再者，法律的适用往往不只有一个惟一的结果，需要在多种可能中作出选择。
　　利益衡量方法强调个案的具体情形，因此，不可能有一种标准的，统一的模式，但利益衡量作为一种司法方法，总有其共性的东西可循。
　　行政机关在执法中如果不注意运用利益衡量的方法，其行政行为可能表面上看是合法的，实际上却无法得到一般人的认同。
　　在行政诉讼领域，有些制度设计也体现出利益衡量方法的运用。《行政诉讼法解释》第五十八条正是对类似情形进行利益衡量后的产物。当然，在司法实践中运用该条款，尚需慎之又慎。


北安市人民法院　杨亚新
广东省汕头市人民政府


第110号


　　《汕头市地名管理办法》已经2009年7月31日汕头市人民政府第十二届45次常务会议审议通过，现予公布，自2009年10月1日起施行。

市　长

二○○九年八月十二日




汕头市地名管理办法

　　第一条 为规范地名管理，适应城乡建设、社会发展和人民生活需要，根据有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条 本市行政区域内的地名管理适用本办法。
　　第三条 本办法所称的地名是指用作标示方位、地域范围的地理实体名称，包括自然地理实体名称、行政区域名称、居民地名称、建筑物和住宅区名称、专业设施名称、公共场所和文化设施名称、市政交通设施名称等。
　　第四条 各级人民政府应当按照国家和地方的规定，对地名实施统一管理，实行分类、分级负责制。
　　市民政部门主管本市的地名管理工作，组织实施本办法；区（县）民政部门负责本辖区内的地名管理工作。
　　规划、建设、国土资源、房管、公安、城管、财政、工商、文化、交通、农业、旅游、档案等部门按照各自职责，依法做好地名管理工作。
　　第五条 地名管理工作经费应当列入年度财政预算，专款专用。
　　第六条 市和区（县）民政部门应当根据城乡总体规划,会同有关部门依法编制本级行政区域的地名规划,经同级人民政府批准后组织实施。
　　区（县）地名规划在报同级人民政府批准前，应当经市民政部门审核。
　　第七条 地名一般由专名和通名两部分组成，其命名、更名应当尊重当地地名的历史和现状，保持地名的相对稳定，避免重复，并符合国家和地方的有关规定。
　　第八条 旧城改造片区以及改（扩）建的建筑物、住宅区、路、街、巷等，应当使用原地名；因特殊原因确需更名或者销名的，建设单位应当在办理建设项目规划报建手续的同时，向建设项目所在地民政部门申请办理更名或者销名手续。
　　第九条 金平区、龙湖区、濠江区所辖行政区域，澄海区、潮阳区、潮南区的城区等城市化管理地区，其路、街、巷名称和市政交通设施名称的命名、更名，由所在地规划部门申报，经同级民政部门和市民政部门审核后，报市人民政府审批；涉及区与区之间的，由有关区人民政府申报，经市民政部门审核并征求相关区人民政府、市规划部门意见后，报市人民政府审批。
　　除前款规定以外，其他地名的命名、更名按照国家、省规定的程序和权限实施许可。
　　经区（县）人民政府或者民政部门批准命名、更名的地名，由区（县）民政部门报市民政部门备案。
　　第十条 门牌号码由所在地公安派出所编定。
　　第十一条 申请地名命名、更名和销名，应当提交下列材料：
　　（一）地理实体的性质、位置、规模；
　　（二）命名、更名理由；
　　（三）拟用地名的用字、拼音、含义；
　　（四）有关方面的意见及相关材料；
　　（五）民政部门规定的其他材料。
民政部门应当在其办公场所或者本机关公众信息网站公示下列事项：
　　（一）许可事项名称、条件、程序、办理期限、需要提交的全部材料目录；
　　（二）有关法律、法规、规章依据；
　　（三）提出申请的方式；
　　（四）申请书示范文本。
　　第十二条 地名的命名、更名和销名，受理机关应当自受理申请之日起二十个工作日内作出决定；但涉及公众利益，需要征求有关方面意见并进行协调的，受理机关可以自受理申请之日起两个月内作出决定。
　　第十三条 经批准命名、更名和销名的地名，应当依法向社会公布。
　　第十四条 经批准的地名为标准地名。
　　下列范围内必须使用标准地名：
　　（一）涉外协定、文件；
　　（二）机关、团体、企事业单位的公告、文件（包括电子、音像文件）；
　　（三）报刊、广播、电视、地图、信息网络和有关书籍及其它出版物；
　　（四）道路、街、巷、楼、门牌、商标、牌匾、广告、合同、证件、印信和公共交通站牌等。
　　第十五条 地名的书写、译写、拼写，应当使用国家公布的规范汉字；中国地名的罗马字母拼写，应当按照国家公布的《中国地名汉语拼音字母拼写规则（汉语地名部分）》拼写。
　　第十六条 建设单位在申办建设用地手续和商品房预售证、房地产证及门牌时，涉及地名命名、更名的，应当向国土、规划、房管、公安等部门提交标准地名批准文件。
　　第十七条 规划部门在制订和审查城市建设规划时，应当要求有关部门及时向民政部门申报地名，经批准的地名，方准予在规划图纸和设计书中使用。
　　第十八条 出版与本市行政区域内地名有关的各类图（册），属于全市性的，出版单位应当在出版前报市民政部门审核；属于地区性的，出版单位应当在出版前报所在地民政部门审核。
办理前款规定的审核手续应当提交下列材料；
　　（一）图（册）核准申请书；
　　（二）试制样图（册）；
　　（三）编制图（册）所使用的资料说明。
　　民政部门应当自受理申请之日起一个月内作出审核决定。
　　第十九条 民政部门应当依法对地名标志的设置进行组织、协调、指导和监督检查。
　　第二十条 地名标志的设置、维护和更换，按照下列规定执行：
　　（一）城市内的主要道路、跨区道路以及行政区域界位，其地名标志由市民政部门负责；其他路、街、巷等居民地的地名标志，由所在地区（县）人民政府确定具体负责单位；
　　（二）建筑物、住宅区的地名标志，由建设单位或者产权人负责；
　　（三）桥梁、隧道、立交桥等市政交通设施以及专业设施、公共场所、文化设施的地名标志，由产权人或者有关专业主管部门负责；
　　（四）重要自然地理实体的地名标志，由有关部门按照管理权限和职责负责。
　　第二十一条 地名标志牌应当符合国家标准。地名标志牌上的地名，应当使用标准地名，并按规范书写汉字、标准汉语拼音。
　　第二十二条 任何组织和个人不得涂改、玷污、遮挡、损毁或者擅自移动地名标志。因施工等原因需要移动地名标志的，应当事先报所在地县以上民政部门或者有关专业主管部门同意，并在施工结束前负责恢复原状，所需费用由工程建设单位承担。
　　第二十三条 地名档案由各级民政部门分级管理，业务上接受同级档案管理部门和上级民政部门的监督、指导。
　　第二十四条 各级民政部门应当建立本行政区域的地名信息数据库，及时更新地名信息，依法开展地名信息咨询服务。
　　第二十五条 违反本办法，有下列情形之一的，由民政部门按照下列规定处罚：
　　（一）擅自对地名进行命名、更名的，责令限期改正，逾期不改正的，依法撤销其名称，并处以一千元以上一万元以下罚款；
　　（二）公开使用未经批准的地名的，责令限期改正，逾期不改正的，处以一千元以上一万元以下罚款；
　　（三）未按国家规定书写、译写、拼写标准地名的，责令限期改正，逾期不改正的，处以一百元以上五百元以下罚款；
　　（四）未经民政部门审核擅自出版与本市行政区域内地名有关的各类图（册）的，责令限期补办手续，逾期不补办的，处以二千元以上一万元以下罚款；未使用标准地名，情节严重的，责令其停止出版和发行，没收出版物，并可处以出版所得两至三倍罚款；
　　（五）涂改、玷污、遮挡、损毁或者擅自移动地名标志的，责令限期改正，逾期不改正的，处以五百元以上二千元以下罚款；造成损失的，责令赔偿。
　　第二十六条 盗窃、故意损毁地名标志的，由公安部门依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　第二十七条 民政部门和其他有关行政部门有下列行为之一的，对负责的主管人员和其他直接责任人员，视情节轻重，由其上级主管部门或者所在单位给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）对符合条件的地名命名、更名或者地名类图（册）申请不依法予以许可的；
　　（二）对不符合条件的地名命名、更名或者地名类图（册）申请予以许可的；
　　（三）无法定事由，不在规定期限内作出是否准予许可的决定的；
　　（四）利用职权收受、索取财物的；
　　（五）其他滥用职权、徇私舞弊的行为。
　　第二十八条 本办法自2009年10月1日起施行。1997年9月4日汕头市人民政府颁布的《汕头经济特区地名管理办法》同时废止。