城口县实行民爆物品安全管理承包责任制的实践与思考

王泗友

近几年来，地处重庆直辖市景北边的国贫县——城口，随着市场经济建设的整体推进，人民脱贫致富的愿望日益强烈，工业、农业建设与发展夹飞猛进，给贫穷落后的城口带来了生机与活力。但是，蕴藏量居亚洲第一位的锰、钡矿资源；严重制约城口经济发展的便道公路，致使粮仓产量日趋下降的贫脊山地，．．．．．爆炸物品的使用成了改变这些面貌的主要工具。因此，矿山的开采与利用，公路的改造与扩建、农田基本建设， 工程规模大， 民爆物品使用数量大，往往由于使用单位只重效率，不重安全，只管进度，忽视管瑾，导致大量的爆炸物品流散社会，对人民的生命财产构成威胁，造成隐患。仅1996年1月至1997年8月问，全县共发生爆炸案件共15起，炸死2人炸伤4人直接经济损失达日口余万元。更为严重的是其爆炸矛头直指代表人民权力的人大机关，检察院、教育委员会等单位，造成极其恶劣的影响，人民群众曹一度时期失去安全感。鉴于这种情况，对全县民爆物品的使用、储存、运输、销售事环节进行了数月数次的清理整顿。然而，整治下到位，滑缴不彻底，部门下协调，效果不明显，案件仍有发生， 作为管理部门的公安机关面临的新情况和新问题，更加复杂和严峻。民爆物品管理工作如何服从服务于城口的社会治安环境， 为全县人民甘造一个良好的生产和生活氛围，是治安部门在新形萤下迫切需要解决的课题。因而，城口县公安局治安科大胆的提出了对民爆物品的管理实行安全承包责任制， 以“权、责、利”相结合的创造性构想。

一、推出安全管理承包责任制的客观依据

(一)城口经济要发展，人民物质生活要富裕，寓不开矿产资源的发掘与利用， 商下开与外界发生联系的公路纽带，更高不开改变穷山恶水的山区面貌，这些与大自然抗争、战天斗地必须借助于爆炸物品的力量， 因此，遍及城口的数十家工程施工单位， 绵延数百公里的筑路大军，漫山遣野改田换地的农民，平均年使用炸药数百吨、导火线数百万米、雷管数百万发，使用量之大、使用人员之多， 点面分散、乱存乱放、被盗、被抢、丢失、买卖、转借、交换、私藏等现象经常出现， 涉及范围广， 物资财富多， 一旦出现问题将引起连锁反映、造成严重后果，虽然通讨数次整顿，没有达到明显目的，不在管理上采取强硬措施，很难维护好全县人民群众的生产和生活秩序，对爆炸物品的强化管理、规范管理巳成为公安部门的当务之患。

(二)使用爆炸物品的单位和个人，所依靠的管理体制和管理方式发生了变化。 (1)一方面， 部分领导的重视程度有时松时紧、时冷时热的现象。另一方面专(兼)职员变动案件仍有发生， 作为管理部门的公安机关面临的新情况和新问题，更加复杂和严峻。民爆物品管理工作如何服从服务于城口的社会治安环境， 为全县人民甘造一个良好的生产和生活氛围，是治安部门在新形萤下迫切需要解决的课题。因而，城口县公安局治安科大胆的提出了对民爆物品的管理实行安全承包责任制， 以“权、责、利”相结合的创造性构想。

一、推出安全管理承包责任制的客观依据

(一)城口经济要发展，人民物质生活要富裕，寓不开矿产资源的发掘与利用， 商下开与外界发生联系的公路纽带，更高不开改变穷山恶水的山区面貌，这些与大自然抗争、战天斗地必须借助于爆炸物品的力量， 因此，遍及城口的数十家工程施工单位， 绵延数百公里的筑路大军，漫山遣野改田换地的农民，平均年使用炸药数百吨、导火线数百万米、雷管数百万发，使用量之大、使用人员之多， 点面分散、乱存乱放、被盗、被抢、丢失、买卖、转借、交换、私藏等现象经常出现， 涉及范围广， 物资财富多， 一旦出现问题将引起连锁反映、造成严重后果，虽然通讨数次整顿，没有达到明显目的，不在管理上采取强硬措施，很难维护好全县人民群众的生产和生活秩序，对爆炸物品的强化管理、规范管理巳成为公安部门的当务之患。

(二)使用爆炸物品的单位和个人，所依靠的管理体制和管理方式发生了变化。 (1)一方面，部分领导的重视程度有时松时紧、时冷时热的现象。另一方面专(兼)职员变动频繁，有的身兼数职，顾此失彼，有的没有专职，无人问津，公安机关检查时，查有共证、看无其入；(2)使用民爆物品的单位和个人由依靠行政手段直接管理转化为按法规政策为企业服务和实施监督，尤其是实行自主经营、自负盈亏以后只管任务的完成， 只追求单纯的经济效益，不同程度的存在重效益、轻安全、疏防范的倾向；(3)使用民爆牧品的单位和个人根本不撮管理，违反使用操作规程，没有专存仓库和气管人员；霄蕾、炸药混存混运；领发使用不记录，剩余不清退；甚至有的使用人员少用多领、乱领乱报、乱报乱发，造成爆炸物品大量流散社会。

(三）治安警力不足，使用单位防范力量薄弱， 很难适应形势和任务的需要。我县民警共7人 专管爆炸物品工作的l人。使用单位设有安全职位，没有安全人员，更无领导亲自过问。靠治安科独立支持混乱的管理局面，企图靠现有公安人员把整个城口县安全防范工作包揽下来是根本不可能的。不在各级领导中提高认识，加大监督检查的力度，不事务单位、各部门、各阶层实行综合治理齐抓共营就不可能控制目前这种管理混乱的状况。

随着企事业单位体制的不断改革，下少单位和个人重视经济效益，忽视安全管理钓矛盾日益突出，因此，公安保卫部门面临着必须适应市场经济发展的需要，服从于市场经济、服务于市场经济的问题；面临着新时期专门工作与群众路线相结合，综合治理闪部治安的问题；面临着与使用单位新的管理体制相适应，对爆炸物品的管理实行依法管理的问题。面对这些矛盾，我县治安部门在结合“严打”的同时，不失时机地探索适应我县实际情况加强民爆物品管理的新路子，推出并落实了与企业经营承包责任制相适应的民爆物品安全管理承包责任制。

二、民爆物品安全管理承包责任制的内容和形式

安全承包就是民爆物品的使用单位把民爆物品的生产、销售、使用、运输、储存、申领、发放分成若干任务和量化指标，随之建立安全管理制度，纳入单位的经营管理。随单位的生产、经营渠道和任务下达到单位的各个部门、各个岗位、各个环节， 与生产和经营同布置、同考核、同奖惩。按照谁主管谁负责和权、贵、利相结合的办法，迈级落实，与使用单位和职工的经济利益挂起钩来，形成与经营责任制相适应的安全责任制，最终达到把民爆物品的规范管理纳入法制化的轨道。

(一)安全承包的内容

从我县今年推出安全责任制的实践来看，安全管理承包制所含的任务和指标有以下内容： 一是作为管理单位的治安部门有督促检查、莫改隐患、技术安全指导，查处和打击违法犯罪行为、对从业人员进行培训的责任，更有对举报的案件和事故线索及时查证核实，做到有报必查、查必有呆的责任；二是作为使用单位和个人必须严格执行《中华人民共和国民用爆炸物品管理条例》，按要求配备政治思想好、责任心强、精通爆破技术的爆破员、安全员、保管员；必须设有储存仓库、配有专职保卫人员进行昼夜守候，雷管、炸药必须分开存放；严格申领、发放、使用、登记制度，实行限量领发、限量使用，剩余物资必须当日入库；严禁买；，转让、转借、赠送、交换，杜绝被盗、被抢、丢失等现象出现；严禁因管理不善，造成事故和案件； 三是按照年使门量或销售量价格的15％缴纳抵押金， 实行违约必扣，依约行事。

(二)安全承包的形式

一是实行逐级承包，即按行政隶属关系一级抓一级、一级管一级， 由村、社、乡属单位向乡政府，乡政府以及区属单位向区公所， 区公所以及县属单位向县政府层层签定责任书，立下军令状，既包安全管理，又包管理任务；二是实行专业承包， 即由使用民爆物品的单位向管理民爆物品的公安局签定安全管理承包责任制合同书， 量化指标、分解细目，责任到人、承包到底，确保在管理上不出现任何纰漏；三是实行内部承包， 即白直接从事使用、生产、销售的个人向所在单位的领导签定责任合同书， 按生产经营的各个环节具体细化，把每个单项指标落实到人头，确保使用、生产、销售环节中的任何一个部位万元一失。这样就实行了条块结合，以块为主的管理格局，严密了系统有人抓、层层有人管，全方位、步层次、多渠道进行管理的综合治理网络。

三、实行安全管理责任制的措施和效果

爆炸物品的使用点多面广，流散量也无法估计，对其进行全面清缴， 是一项艰苦细致的工作，也是当前和今后一个 时期内维护社会治安秩序的一项长远任务。 目此， 要提高认识，认真细地把民爆物品的收缴工作抓紧、抓扎实、抓彻底、不留空隙和后患，要从治理矿山、煤(石灰)窑入手， 对使用量大的公路， 一个点一个点地进行清理，一个工段一个工段地进行整治，从点开始， 以点带面，全面铺开，发现 一起清理一起、 举报一起整治一起。主动出击、全力以赴， 做到无一单位和个人漏网，无一爆炸物品散失到社会。其具本作法和措施是：

(一)建立责任机制，强化责任意识。

首先，从开展专项整治、强化领导责任意识入手，提高对整治民爆物品的重要性和必要性的认识 成立了以县委副书记胡先济为组长， 常务副县长李仲权同忘、政法委副书记鄢居述同志、公安局长范洪友同志为副组长，有物资、农机水电、农业、工业、地质矿产、安办、综治办、工商、供销的领导为成员的领导小组， 办公室设在县公安局， 由治安科长王泗友同志任办公室主任。负责全县清理收缴工作的统一指挥和安排部署。各区、乡党政部门都成立了相应的班子，负责辖区清缴工作的组织实施，使整个清缴工作层层有人抓， 能够真正落到实处。其次，从重点整治入手，根据全县使用、管理混乱的情况，定时间分别对矿山、公路、农田基建、石灰窑 煤矿进行清理。对个法使用民爆物品的单位和个人进行登记、造册、交公安机关备案、查验对非法持有者限定时间主动上交，逾期下交将依法搜查、强行收缴，对柜不交出者，严厉查处；第三、落夹清缴具体指标和阶段性应完成的任务以及要达到的整治效果， 与单位年终目标考核挂钩，如果清理整治不彻底，效果不明显， 以及出现案件和事故的，年终综合治理达标考核时不能达标。整治民爆物品的成效如何作为衡量其它工作的标准。与此同时， 以整治民爆炸物品为契机， 明确责任人，直接向主管部门负责，定区域、定人员、定任务、定责任、定纪律、定奖惩的“六定”管理办法， 哪里出了问题，就层层追究责任。通过责任机制的建立增强了各单位、各部门支持公安机关进行专项整治和长期规范管理的责任感和主动性， 全县出现了上上下下齐心抓，方方面面；共同管的局面。

(二)建主管理机制，堵塞内部漏洞。

1．按照公安部公通字(1997)10号《关于加强民用爆炸物品安全监督管理的通知》要求：公安机关要从解决自身存在的问题人手， 坚决纠正执法下严，乱审批、乱发证的问题。结合巢尸清理、整顿、牧缴工作，查找内部存在的问题和原因，对违反规定或超越职权甚至从事非法经营活动审批安证等问题逐件追查、收回证件，对不适合担任这项工作的人员进行调换．违法违纪的严肃查处。

2．使用爆炸物品的单位必须熟悉使用、保管、操作规程和技术，要求具备保管员、安全员、爆破员的资格和条件，设有专门的储存仓库，配有专职保管、安全人员，并且要建立出入岸领发、使用签字制度，实行限量领发、限量使用，剩余回收入库的制度，

卫生部


卫生部关于进一步加强卫生行政复议和行政应诉工作的意见


各省、自治区、直辖市卫生厅（局），新疆生产建设兵团卫生局：

行政复议和行政诉讼是把解决群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化轨道的重要制度，在有效解决行政争议、推动法治政府建设、促进社会公平正义中发挥重要作用。近年来，卫生行政复议工作成效显著，但仍面临着复议申请数量快速增长、复议涉案范围扩大、审理难度加大等挑战。为进一步加强卫生行政复议和行政应诉工作，维护行政管理相对人合法权益，现提出以下意见：

一、充分认识卫生行政复议和行政应诉工作的重要意义

　　当前，医药卫生体制改革正处于关键时期，各种不稳定、不确定因素明显增加，能否有效解决行政争议，妥善化解矛盾纠纷，将直接影响相关卫生改革政策的顺利实施。加强卫生行政复议和行政应诉工作，引导人民群众以理性合法的方式表达诉求，有利于保障社会的和谐稳定，为医药卫生体制改革的顺利推进营造良好外部环境。

　　行政复议和行政诉讼集中了诉求表达机制、利益协调机制、矛盾调处机制、权益保障机制等方面内容。加强卫生行政复议和行政应诉工作，是维护人民群众合法权益的具体体现，有利于妥善解决与群众利益关系密切的行政争议问题，并引导卫生行政机关为民谋利，防止产生和依法纠正与民争利现象，提高政府的公信力和行政执行力。

　　加强卫生行政复议和行政应诉工作，有利于促进卫生行政机关依法执法、公正执法、文明执法，有利于卫生行政机关及工作人员树立合法行政、合理行政的基本理念，建设廉洁、守法、诚信、高效的现代法治政府。

　　二、不断提高卫生行政复议工作质量和效率

　　（一）进一步畅通行政复议渠道。对符合法律规定的卫生行政复议申请，要依法及时受理，不得以任何理由或借口拒绝。对依法确实不属于卫生行政复议受理范围的申请，要耐心做好申请人的解释工作，并告知可能的解决途径。对以非正式函件或口头提出的行政复议申请，都必须依法作出相应处理，并予以登记、留存相关记录和材料。上级卫生行政部门认为下级卫生行政复议机构不予受理理由不成立的，应督促或责令限期受理。

　　（二）切实提高卫生行政复议案件审理质量。各级卫生行政复议机构要严格把握证据、程序和法律适用等环节，依法、公正、公平审理行政复议案件，努力做到“定纷止争、案结事了”。要处理好保护当事人合法权益和维护社会公共利益、合法性和合理性审查、实体性和程序性问题审查的关系，力争将相当一部分卫生行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在卫生系统内部，努力实现法律效果和社会效果的统一。对侵害当事人合法权益的具体行政行为，要坚决依法予以撤销、变更或确认违法，提高卫生行政复议工作的严肃性和公信力。

　　（三）努力创新卫生行政复议工作方式。要根据行政复议案件类型、事实清楚程度、争议大小不同，灵活运用书面审理、公开听证、实地调查等不同方式，提高办案效率。坚持原则性和灵活性相统一，探索建立案前和解、案中调解的机制，促进当事人与卫生行政部门间的相互理解和信任，最大限度减少负面效应。积极探索完善行政复议证据制度、听证制度、简易程序办理制度、集体讨论制度、专家咨询与论证制度、重大案件备案制度等。建立健全行政复议与行政诉讼、信访工作的协调机制，形成合力共同解决行政争议。

　　（四）积极发挥卫生行政复议的监督指导作用。对撤销、变更或确认原具体行政行为违法的，卫生行政复议机构要监督行政机关切实履行行政复议决定。对在行政复议中发现卫生行政执法中存在的普遍性问题，应当通过下达行政复议建议书和意见书等方式，提出整改措施和建议。及时总结和分析在办理行政复议案件中发现的现行卫生法规和政策存在的问题，并有针对性地提出卫生立法和政策建议。

　　三、依法做好卫生行政应诉和行政复议答复工作

　　（一）自觉接受人民法院和复议机构的监督。提起行政诉讼和行政复议是行政管理相对人的法定权利。各级卫生行政部门必须克服不敢当被告或被申请人、不愿接受监督的思想，以高标准、高质量的应诉或行政复议答复工作接受人民法院或行政复议机构监督。要坚决执行复议决定和法院判决或裁定，认真落实行政复议或司法建议，积极纠正违法或不当的行政行为。

　　（二）在法定期限内切实履行应诉和行政复议答复义务。要在答辩或答复意见书中全面、准确、详实地阐述做出具体行政行为的合法性和合理性，提交作出具体行政行为的依据和有关证据材料。要对申请人提出的诉求和异议做出有针对性的答复，不得敷衍了事、避重就轻、回避矛盾。答辩或答复意见书制作要规范。

　　四、健全卫生行政复议应诉机构，加强能力建设

　　（一）加强复议应诉机构建设。各级卫生行政部门要采取切实有效措施，加强行政复议应诉机构和人员队伍建设。设区的市级以上卫生行政部门要建立健全行政复议应诉机构，配备、充实和调剂专兼职行政复议应诉人员，根据工作实际需要，逐步增加专职行政复议应诉人员。县级卫生行政部门要明确专人负责卫生法制和复议应诉工作。把政治思想好、业务能力强、有较高法律素质的干部充实到卫生行政复议应诉机构，保证行政复议案件有2人以上承办。

　　（二）保证开展卫生行政复议应诉工作的必要条件。各级卫生行政机关要根据《中华人民共和国行政复议法》规定，将开展行政复议应诉工作所需经费列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障。各级卫生行政复议应诉机构要合理使用行政复议应诉经费。要配备必要的办公、取证等相应设备和交通工具，积极创造条件设置接待受理和公开审理的场所，保证行政复议应诉工作的顺利进行。

　　（三）提高复议应诉人员的职业素养。不断提高卫生行政复议应诉人员的政治素质，加强作风建设。强化复议应诉人员的自律意识，做到秉公办案，保持清正廉洁。各级卫生行政机关要加大对复议应诉人员的培训，有计划地举办各种形式培训班，加大对复议、诉讼相关法规和卫生实体法的培训，进一步提升队伍的专业素质。各级卫生行政部门要对卫生行政复议应诉人员的培训、学习和交流等活动给予支持、鼓励，并从经费上予以保障。

　　（四）加强复议应诉工作的总结和研究。各级卫生行政复议应诉机构要注意总结和分析典型案例，加强相互间经验沟通和交流，努力提高卫生系统行政复议应诉工作水平。复议应诉机构要定期向分管领导提交卫生行政复议和行政应诉工作分析报告。

　　五、加强领导，确保卫生行政复议应诉发挥应有作用

　　（一）强化各级领导在复议应诉中的责任。各级卫生行政部门行政首长是本机关复议应诉工作第一责任人，必须切实履行职责。要积极支持和督促复议应诉机构依法办理复议应诉案件，认真负责签署复议应诉法律文书。对争议大、社会关注度高、案情复杂的复议应诉案件，要召开专门会议进行研究讨论。行政机关负责人对本单位涉及的复议应诉案件，要在法定期限内组织好答复和答辩、提供证据、参加听证等各项工作。

　　（二）加强复议应诉工作的指导。各级卫生行政复议应诉机构要加强对下级卫生行政部门行政复议工作、履行行政复议应诉职责等的指导，当前特别要做好医患纠纷、相关技术鉴定、行政不作为、政府信息公开等重点领域的复议应诉对策研究和监督指导工作。落实《卫生部办公厅关于完善卫生行政复议和行政应诉案件统计报告制度的通知》，在每年的6月20日和下一年的1月20日前将辖区内上半年和全年的行政复议和行政应诉案件办理情况形成统计报表上报。进一步健全重大行政复议案件报备制度。

　　（三）严格复议应诉责任。各级卫生行政部门要把行政复议案件办理质量、执行行政复议决定和人民法院生效的判决与裁定情况以及行政应诉工作情况，纳入依法行政工作考核范围。对不履行法定复议职责，有案不受、违法办案和拒不执行上级复议决定的相关机构和人员，必须依法追究有关领导和相关负责人责任。

　　（四）加强卫生行政复议的宣传。各级卫生行政部门工作人员特别是领导干部要加强学习，深入理解卫生行政复议应诉工作的重要作用，增强做好复议应诉工作、依法解决行政争议的自觉性和使命感。要结合年度普法计划，充分利用报刊、广播电视、网络等多种形式，广泛宣传卫生行政复议相关制度，引导人民群众擅于通过行政复议渠道理性表达利益诉求，营造依法解决卫生行政争议的良好社会氛围。