国家土地管理局


国家土地管理局印发关于在国有企业改革中加强地籍管理工作的若干意见的通知
国家土地管理局



各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：
为贯彻落实党的十五大报告中关于大力发展多种形式公有制经济的精神，积极配合国有企业改革工作，特制订《关于在国有企业改革中加强地籍管理工作的若干意见》。现印发给你们，请结合当地实际，贯彻执行。

关于在国有企业改革中加强地籍管理工作的若干意见
为贯彻落实党的十五大和《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）精神，配合调整和完善所有制结构，加快国有企业改革，明晰企业土地产权，显化土地资产，保护土地权利人的合法权益，现就企业改革中加强地籍管理工作提出
如下意见：
一、提高认识，配合国有企业改革，加大地籍管理工作力度
各级人民政府土地管理部门要提高认识，积极参与企业改革工作，与企业改革、企业上市的主管部门建立联系制度，及时了解改革、上市的计划，按照企业改革进展的要求，从有利于搞活国有经济，有利于发展多种形式公有制，有利于形成企业独立法人，有利于显化盘活土地资产，有
利于土地权属管理出发，大力加强企业改革中的地籍管理工作，充分发挥地籍管理在核定企业土地权益和确定企业土地权属、土地界址、土地面积、土地价格和土地资产量方面的作用，按照现代企业制度产权明晰的要求，建立起适合企业改革需要，防止土地资产流失的地籍管理制度，使企
业所使用的土地达到“权属合法、界址清楚、面积准确、价格合理”的标准，并在土地产权界定、土地评估、地价确认、变更登记等工作环节中，针对不同改革形式明确加强地籍工作的具体要求，规范并完善企业改革中的地籍管理工作。
二、强化服务意识，建立土地产权查询和鉴证制度
为配合企业改革工作，达到明晰企业土地产权的要求，各地应按照土地登记的职责范围，设立专门渠道和窗口，为涉及企业改革的各方提供土地产权查询和鉴证服务，以保障企业改革各方的土地权益。
企业可凭国家统一制作的土地使用证或经国家土地管理局批准的房地合一证书申请查询和鉴证；涉及企业改革的其他各方可持企业出具的证明或上级主管部门证明申请查询和鉴证。查询和鉴证的内容可包括土地权属性质、土地权利人名称、土地使用权类型、土地界址及面积、土地他项
权利状况、批准或登记的土地用途、批准使用年限、剩余使用年限、土地使用限制以及其它土地条件等。
土地管理部门应在收到土地查询和鉴证申请后的10个工作日内出具查询和鉴证结果。对已完成土地初始登记发证的宗地，应结合登记资料、登记卡和土地利用现状，核对土地证书是否符合国家有关规定、已登记的内容是否发生变化。核查无误的，应在土地证书复印件上加盖公章予以
鉴证；土地证书内容与土地登记卡不一致的，应以登记卡为准出具证明文件；未经登记或有权属争议的土地应出具情况说明文件。凡为企业改革出具的土地登记状况查询和鉴证结果证明文件，必须符合改革前土地使用的实际情况，土地用途分类应当符合《城镇地籍调查规程》的规定。
三、规范操作，准确界定企业土地界址及面积
在企业改革过程中应严格按《城镇地籍调查规程》的要求，按照依法批准的文件资料，对企业用地进行权属调查和地籍勘丈，确定宗地界址，提供规范的宗地图和准确的面积。
对未进行初始登记的企业用地，各地可按企业改革进度的要求，按宗地进行地籍调查、登记发证。权属界线需经相邻宗地使用者共同指界并签字认可，界址点必须设永久性界标，地籍调查要采用解析法测图。有条件的要尽可能利用国家统一坐标系或地方坐标系，没有条件的可施测自由
坐标。
为减轻企业负担，凡已进行了初始地籍调查、确权登记，已发《国有土地使用证》的宗地，改革前可暂不申请土地变更登记，对不符合解析法测量要求完成的宗地图，可在改革中结合宗地分割、合并等重新施测。企业已有符合要求的图件及数据的，土地部门派员确权、验收，并免收测
量费用。
企业改革涉及到宗地分割的，要满足企业改革的要求，并符合《城镇地籍调查规程》的规定，符合用地功能分区。分割界线应尽量与道路等线状地物保持一致，不得只以建筑物或地上附着物实际占地面积进行宗地分割。企业改革涉及的共用宗地，要进行土地使用权面积或权益的相应分
摊。
有权属纠纷的土地应先行解决，以保证用于企业改革的土地权属一致和完整。对一时无法解决纠纷的宗地，可采用将争议部分单独分割划宗另行处理的办法，使进入改革企业的土地权属无争议。
四、显化土地资产，防止土地无价转移、占用和土地资产隐性流失 各级土地管理部门在配合企业改革工作中，要加强土地估价，显化土地价格，坚持土地有偿使用。要制止以各种借口，将国家土地资产无偿占用、转为企业法人财产的行为，要防止与其它评估价格混淆、淡化地价，
使土地资产变相无价转移、隐性流失的倾向。
各地要配合企业改革，加大土地评估力度，除不改变用地条件，经批准仍维持划拨用地性质的土地外，因企业改革涉及土地权属改变、转移和用途变更的，均要进行土地评估。要加强与国资、房产、物价、工商、专利和矿产等部门在评估工作上的协调，认真研究地价与其它资产价格的
衔接及有关技术处理，共同做好评估工作。
五、规范土地估价管理，杜绝行业垄断、重复评估和多头评估
各地在加强土地评估管理过程中，要采取有效措施，防止评估工作中的部门垄断、重复评估和多头评估。
企业改革中除了需出让、划拨及改变出让合同土地使用条件等土地，由土地管理部门确定机构评估外，已成为企业法人财产的土地均应由企业自主委托具有土地估价能力的中介机构评估。要大力推行社会化服务，鼓励竞争。只要具有两名以上的土地估价师、经工商登记准予从事土地评
估、已按规定在土地管理部门备案的中介机构，就可按照国家土地管理局《城镇土地估价规程》及有关规定进行评估工作。土地管理部门除对中介机构的资质、信誉等级进行评测，定期公布，供企业需要时选择外，不应以任何方式干预企业选择中介机构。
各地要大力宣传地价管理及土地评估行业管理政策，帮助企业选择具有土地估价能力的机构评估。凡上市公司的土地及1亿元以上的划拨土地或改变出让合同条件的土地价格评估，应委托具有Ａ级资质的机构评估。企业可按有关规定甄别、选择中介机构，防止个别无能力、无资质的中
介机构越俎代庖进行无效评估，造成多头评估、收费。
为降低企业改革成本，各地要严格执行“先评估，后处置”的土地管理程序，评估土地价格应同时满足土地处置方案审批和办理土地出让、入股、出租及土地变更登记的要求。为防止不规范操作，上市公司涉及的土地，应在评估确认和处置方案批复后，再按土地使用权处置批复办理出
让、出租及变更登记等手续。各评估机构要努力降低地价评估费用，对企业破产、兼并涉及的土地评估，收费标准应降低至土地抵押评估的收费标准。
六、准确界定土地条件，做好估价技术衔接
土地估价的机构和人员，要严格按照《城镇土地估价规程》及有关规定进行评估，并充分考虑不同企业改革的特点和宗地的权利性质、他项权利状况及开发程度、用途等实际情况，合理界定估价对象。
对土地与其它资产分割转让、重组或改变用途和用地条件的，应按改变后的用途、用地条件和实际已达到的开发程度进行地价评估。
对土地与其他资产整体转让、重组，且不改变用途和用地条件的，可按现实土地用途和条件进行土地评估；对土地开发程度的界定，在做好与其它资产衔接的基础上，最少要界定为“宗地外三通和宗地平整”或更高的开发程度；对一些比较特殊的铁路、公路、矿山和堆场用地，可界定
为“宗地外一通、两通或达到开工建设条件”。
对评估宗地上的权利不完整，只具有转让、出租、抵押中某些权利，应按国家规定和宗地实际权利进行宗地条件界定和评估。凡评估宗地上设定有他项权利，影响到宗地地价的，应同时对他项权利进行界定和评估。
对同一宗地中有多种土地用途，且不能进行宗地分割的，可按各用途分摊的土地权益，进行土地评估。对工业厂区中直接为生产服务的内部办公、科研等非社会化服务的设施用地，可按工业用地进行估价。
七、严格把关，优化服务，搞好地价确认
为保障国家、企业和社会等各方面土地权益，土地管理部门要加强对土地评估结果的审核及确认。除改革为股份有限公司和有限责任公司涉及的土地估价结果按《股份有限公司土地使用权管理暂行规定》由国家或省、自治区、直辖市土地管理部门确认外，凡涉及划拨土地和需改变出让
合同条件的土地估价结果，应按企业隶属关系由同级人民政府土地管理部门进行确认（市辖区及县级以下所属的企业由市、县土地管理部门确认）；涉及两个以上县、地市或省份的土地评估结果，应由上级土地管理部门确认。其它土地评估结果土地管理部门可不再进行确认，而是结合土地
变更登记，对交易地价进行审核，并通过行使土地优先购买权、征收土地增值税等措施进行管理。
各地要健全和规范土地估价结果审查确认制度，面向社会，优化服务，确认工作按“报件、初审、确认”程序执行。凡确认有误，造成国有土地资产流失的，当事人应承担相应的行政和经济责任。
初审工作由土地所在地的市、县级土地管理部门承担，初审意见应在收到初审申请后的10个工作日内出具，同时抄报上级机关和确认机关。凡需要由国家土地管理局确认的，省级土地管理部门审阅下级机关的初审意见后，应及时将有关意见报送国家土地管理局，并抄送初审机关。
确认机关应在土地估价结果确认申请材料齐全、手续完备后的10个工作日内予以确认，或分别情况作出要求补充说明、修改估价报告、重新评估、或不予确认的决定。经确认的土地评估结果，是审批土地使用权处置方案、办理处置手续和土地变更登记的依据。
八、加强变更登记，明晰改革企业产权
在企业改革过程中，各地要进一步增强对土地权利人的服务意识，建立和完善土地登记的窗口服务制度，公布登记的各项政策和规定，明确受理变更土地登记的申请条件、申请和办理时限。凡符合规定的，应及时受理申请。
改革企业应按《土地登记规则》规定的时限，及时办理变更土地登记手续。申请登记时，应提交下列文件：
1、申请人身份证明及变更土地登记申请书；
2、符合本意见第二条、第三条要求的土地证书、权属证明或宗地图等产权资料；
3、土地估价结果确认和土地处置方案批复文件；
4、按企业改革后不同用地方式，分别提交出让、转让、租赁等合同或划拨用地批准文件。企业改革后改变原出让合同条件的，还须提交修改后的出让合同。
各地在受理登记申请后，应按《土地登记规则》的规定，对申请人资格、地籍调查结果、各类合同、审批文件等必备权源文件、土地使用年限和用途进行审核，达到“权属合法、界址清楚、面积准确、价格合理”的，报经批准、注册登记，颁发或更换土地证书。登记时除在《土地登记
卡》内按土地使用权类型详细记录外，还应针对企业改革的特殊情况进行专项登记，记载改革后确定的各项土地权利和义务，必要时还可在土地证书上同时做相应的记载。对企业集团应设立专门归户卡，逐宗记载集团的土地资产状况。对跨行政区域组建的企业集团，登记机关还应将其归户
卡复印件报送上一级土地管理部门归户备案。
九、开展专项统计，加强对土地资产的动态监测
各地应加强对土地资产变动、运营、效益的监测与统计，促进土地资产集约化运营、增值、保值。当前，要先开展三个方面的专项统计，一是结合土地评估确认和土地登记，对企业改革中已办理合法用地手续的土地资产变动状况进行专项统计，重点掌握改革前后企业的土地状况；二是
结合变更土地登记，对改革后企业土地资产的变动状况进行监测；三是结合企业的业绩报告及土地资产重估报告，对上市企业和获得土地授权经营的企业进行跟踪统计，重点掌握企业经营中的土地收益及土地资产增值状况等。
各地要根据统计数据，及时进行统计分析，定期向上级报告变更结果，并定期或不定期向政府领导及有关部门通报改革企业土地资产流动、增值、流失等信息，逐步建立改革企业土地资产专项统计制度。
十、配合企业改革，清查规范已改革企业的地籍管理工作
各地要按中发〔1997〕11号文件中关于“国有企业改制为有限责任公司或股份有限公司涉及的原划拨土地使用权，必须经过地价评估，依法实行有偿使用。国有企业改组涉及的原划拨土地使用权，按国家有关规定办理。……国有土地使用权转让，必须依法进行土地权属变更登记
，未经登记的，属于非法转让，要依法查处”的规定，对已改革企业的土地资产管理工作情况进行一次全面调查，摸清情况和存在的问题。对企业改革中存在的不规范行为，要按照企业改革时的土地管理规定，进行规范和处理，办理变更土地登记。
在规范土地资产管理过程中，凡需重新进行土地评估、价格确认的，要以企业改革时的评估期日作为土地评估的基准期日；当原评估价格和重新规范的评估价格不一致时，土地管理部门只应确认重新评估的价格，并据此办理有关手续。









1997年12月30日
婚姻登记程序瑕疵与婚姻效力
薛建园
江西赣鹰律师事务所

一、婚姻登记行为的行政性
所谓婚姻登记行为，就是婚姻登记管理人员以婚姻登记机关的名义，依婚姻当事人的申请为其婚姻状况进行登记并出具相应证书（结婚证或者离婚证或者婚姻状况证明）的具体行政行为。考察这一概念，不难发现，婚姻登记行为的行政性具有以下内容。
1、从主体上看，婚姻登记行为是婚姻登记机关（行政主体——在城市为民政部门；在农村为乡镇人民政府）通过取得婚姻登记资格的人员（行为主体或者叫行政人）作出的。这有三层含义：首先，婚姻登记行为是婚姻登记机关的行为，而不是婚姻登记管理人员的行为；其次，因为婚姻登记机关是一种组织，而非自然人，而组织作为一种抽象体是无法直接实施婚姻登记行为的，所以，婚姻登记管理人员是婚姻登记机关与申请婚姻登记的当事人之间的桥梁，换言之，婚姻登记行为必须通过婚姻登记管理人员来实施；第三，婚姻登记行为作出后，其法律后果由婚姻登记机关来承受，而不是由婚姻登记管理人员来承受的。
2、从对象上看，婚姻登记行为是针对特定的合符婚姻登记法定条件的自然人作出的，婚姻登记机关与婚姻登记管理人员不得为法人或者其他组织以及不符合法定条件的自然人办理婚姻登记。
3、从方式上看，婚姻登记行为是一种单方行为，即是由婚姻登记机关单方作出的，它的成立与否，只取决于婚姻登记机关的单方意志，不以婚姻当事人的意志为转移。尽管婚姻登记行为必须依婚姻当事人的申请而作出，但婚姻当事人的申请只是婚姻登记机关作出婚姻登记行为的前提，是否作出婚姻登记行为，则是婚姻登记机关单方决定的。
4、从效果上看，婚姻登记行为是一种能直接导致婚姻当事人产生婚姻权利义务关系的行为。颁发结婚证，则赋予了婚姻当事人的婚姻权利，如财产共有权、被扶养权、继承权以及性权利等等；同时也科以了婚姻当事人的婚姻义务，忠诚的义务、抚养的义务等等。颁发离婚证，则驳夺了婚姻当事人的婚姻权利，同时也免除了婚姻当事人的婚姻义务。所以说，婚姻登记行为是一种法律行为而不是事实行为。
二、婚姻登记程序瑕疵的类型
婚姻登记行为的行政性告诉我们，合法有效的婚姻登记行为既要符合法定的实体要件，又要符合法定的程序要件。实体要件即是要求婚姻登记行为符合《婚姻法》关于结婚或者离婚的法定条件，不符合法定条件的不予登记。程序要件则是要求婚姻登记行为合符《婚姻法》和《婚姻登记条例》的法定条件。但在实务中却不尽然，换句话说，婚姻登记在程序方面存在种种瑕疵，具体表现在：
1、非管辖地登记。我国婚姻登记制度实行属地原则，《婚姻法》和《婚姻登记条例》均规定，婚姻当事人必须到一方户籍所在地的民政部门或者乡镇人民政府申请婚姻登记，而不得异地申请登记。现实中，婚姻当事人到非一方户籍所在地的婚姻登记机关申请婚姻登记，该婚姻登记机关也依其申请作出了婚姻登记行为，即颁发了结婚证或离婚证或婚姻状况证明。这种登记即是非管辖地登记。
2、非本人亲自登记。《婚姻法》和《婚姻登记条例》规定，婚姻当事人必须亲自到婚姻登记机关办理婚姻登记。而现实中却屡有非本人亲自到婚姻登记机关办理婚姻登记的情形发生。这有两种情形，一种是婚姻当事人与婚姻登记管理人员熟悉，婚姻登记管理人员对婚姻当事人的婚姻状况一清二楚，婚姻当事人一方到婚姻登记办理婚姻登记，婚姻登记管理人员也予办理了；另一种情形是“枪手”代替，婚姻当事人出于某种目的，自己不便或者不能亲自到婚姻登记机关办理登记，而找人代替，婚姻登记机关及婚姻登记管理人员审查不严，也给办理了。
3、非婚姻登记管理人员登记。婚姻登记行为是一种行政执法活动，而从事行政执法活动的行政人必须取得相应的行政执法资格。所以，《婚姻登记条例》规定：“婚姻登记机关的婚姻登记员应当接受婚姻登记业务培训，经考核合格，方可从事婚姻登记工作。”民政部的规章也规定，婚姻婚姻登记管理人员实行资格认定制度，即婚姻登记管理人员必须经过培训，考试考核，合格者取得婚姻登记员资格，取得这一资格的人员才能在婚姻登记机关从事婚姻登记工作。但在实际工作中，不少婚姻登记机关特别是乡镇人民政府安排没有取得婚姻登记员资格的其他人员从事婚姻登记工作。此亦为婚姻登记程序中的瑕疵。
4、瑕疵证件、声明的登记。《婚姻登记条例》规定，申请结婚登记，婚姻当事人（不含港、澳、台居民以及华侨和外国人，下同）必须提交：（1）户口证明；（2）身份证；（3）本人无配偶以及与对方当事人没有直系血亲和三代以内旁系血亲关系的签字声明。申请离婚登记，必须提交：（1）户口证明；（2）身份证；（3）结婚证；（4）双方当事人共同签署的离婚协议书。在现实婚姻登记工作中，有两种瑕疵情形存在：一种是证件、声明欠缺；另一种是证件、声明虚假，但这种虚假不足以否认婚姻当事人申请结婚或者离婚的实质要件。
三、婚姻登记程序瑕疵与婚姻效力
由行政法理论可知，具体行政行为的合法性取决于实体合法与程序合法，两者有一违法则具体行政行为违法。从这个意义上讲，婚姻登记程序存有上述一种或者几种瑕疵，那么，该婚姻登记行为违法。婚姻当事人可请求有权机关（婚姻登记机关或者人民法院）撤销婚姻登记，宣布婚姻登记无效。有权机关应当以婚姻登记程序违法撤销婚姻登记，宣布婚姻登记无效，收回或者注销结婚证或者离婚证或者婚姻状况证明。婚姻登记被撤销后，婚姻登记自始无效，婚姻当事人自始不存在或者不消灭婚姻权利义务法律关系。
但是，依《婚姻法》的规定，构成婚姻无效的仅限于以下五种情形：1、重婚的；2、有禁止结婚的亲属关系的；3、婚前患有医学上认为不应当结婚的疾病，婚后尚未消除的；4、未到法定婚龄的；5、非自愿办理婚姻登记的。这五种情形均是构成婚姻无效的实质要件。《婚姻法》并未对婚姻登记程序瑕疵（违法）导致婚姻无效作出规定，《婚姻登记条例》也没有就此作出规定。就是说，从《婚姻法》和《婚姻登记条例》的规定看，婚姻登记程序瑕疵（违法）并不必须导致婚姻无效。但婚姻登记程序违法进而导致婚姻登记行为违法是显而易见的，只不过是违法的婚姻登记并不等于婚姻登记无效，即不必然导致结婚或者离婚或者婚姻状况证明无效，相反，违法的婚姻登记在被撤销前仍是有效的，结婚登记的婚姻当事人之间依然存在婚姻权利义务法律关系，即仍然享有婚姻权利，同时也必须承担婚姻义务。离婚登记的当事人则不存在婚姻权利义务法律关系，即不再享有婚姻权利，同时也承担婚姻义务。
根据以上分析，可以得出结论，婚姻登记程序瑕疵产影响婚姻的法律效力，但婚姻当事人可以以婚姻登记程序瑕疵为由，请求婚姻登记机关或者其上级机关或者人民法院撤销婚姻登记程序有瑕疵的婚姻登记。婚姻登记被撤销后，婚姻当事人的婚姻权利义务法律关系归于消灭或者重新恢复。