从本案看对地域管辖的规避与规制

李居鹏


一、案情简介

　　住所位于江苏高邮市的张金宝于1998年6月25日与住所位于上海市A区的双湖公司签署一份《产品订货合同》，向双湖公司采购一台变频器；双方后又签署一份《变频器技术协议书》，约定了变频器的质量标准和技术规格等。1998年7月10日张金宝出具还款承诺书书1份，写明8月5日前归还双湖公司58600元货款。在还款承诺书书左下方，住所位于上海市B区的陈东生签名并写有“保证”字样。后张金宝欠款一直未还，双湖公司于2006年7月10日起诉到上海B区法院，要求张金宝支付双湖公司货款58600元，陈东生承担连带保证责任。
　　张金宝在答辩期内提出管辖权异议，认为自己从来就不认识陈东生，其从未要求陈东生为其债务提供过保证，且陈东生的保证不是在张金宝面前所写，而是后来原告和陈东生私自添加上去的，原告的目的就是要使上海B区法院取得本案管辖权，属于恶意规避地域管辖权的行为。因此，本案应由被告所在地即江苏高邮市人民法院管辖，上海B区法院没有管辖权。
　　上海B区法院认为，对管辖权异议的审查属于形式审查，而对陈东生的保证真实性的审查属于实质审查且要待正式开庭后才可查明。本案原告在起诉阶段所提供的证据足以达到上海B区法院有权立案受理的程度，至于其所提供的材料是否真实、合理、合法，只有在案件进入实体审查之后才能认定，否则就是对诉讼程序的非法超越，使案件“提前进入”开庭审理阶段，这显然违背了审判程序的公正性。因此，裁定驳回张金宝的管辖权异议。
　　张金宝不服上海B区法院裁定，上诉至二审法院，被二审法院以同一理由驳回。

二、地域管辖的概念
　　民事诉讼中的地域管辖又称地区管辖，或区域管辖，它是以人民法院的辖区和案件的隶属关系确定诉讼管辖的，亦即确定同级人民法院之间在各自的区域内受理第一审民事案件的分工和权限。
　　《民事诉讼法》第22条规定：“对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖，被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖；对法人或者其他组织提起的民事诉讼，由被告住所地法院管辖。”这是一般地域管辖，原则是“原告就被告”。第24条至33条（第25条除外）规定了特殊地域管辖，以被告住所地及诉讼标的或者引起法律关系发生、变更、消灭的法律事实所在地为标准。
　　地域管辖与级别管辖不同，级别管辖是从纵向来确定各级人民法院对案件的管辖权限，它所解决的是案件由哪一级人民法院作为第一审法院，而地域管辖则是从横向来确定同级人民法院作为第一审法院。现行民事诉讼地域管辖的确定，主要考虑两个因素：一是根据行政区划；二是根据当事人或诉讼标的和人民法院的关系。根据民事诉讼法的规定，地域管辖可以分为一般地域管辖、特殊地域管辖、专属管辖和协议管辖四种。除专属管辖外，其他管辖中被告住所地的法院对案件均有管辖权。总体上体现了一种以“原告就被告”为原则，“被告就原告”为例外，兼顾民事法律关系发生、变更、消灭的法律事实所在地来确定管辖权的立法思想。

三、常见的规避地域管辖的行为种类
　　所谓规避管辖的行为，是指当事人通过一定的方式，使得有管辖权的法院无法受理案件，而没有管辖权的法院反而可以受理案件的行为。规避管辖权的行为在实践中通常表现为将不是被告的人虚列为被告，使没有法律关联的人民法院取得管辖权，规避真正被告所在地法院的管辖；或者立案中故意把第三人列为被告，把被告列为第三人，规避地域管辖；或者擅自改变案件性质，以取得对自己有利的人民法院的管辖权；等等。具体如下：
　　1、将不是被告的人虚列为被告，使案件规避真正被告所在地法院的管辖，使得没有法律上关联的法院取得了案件的管辖权，最常见的就是虚构保证人。
　　例如，本文开头所列举的案例即属于此种情形。本案原告通过虚构一位位于原告所在地的保证人，并将保证人与债务人列为共同被告的方式，使原告所在地人民法院取得了案件的管辖权，再在正式开庭审理后撤回对保证人的诉讼，从而成功地规避了债务人所在地法院对本案的管辖权。
　　2、利用法律对第三人规定的缺陷，将不是被告人的人列为被告，把真正的被告列为“第三人”，从而规避了真正被告人即“第三人”所在地人民法院的管辖，最常见的就是虚构债权转让。
　　还是以本文开头案例说明，本案原告还可以采取虚构债权转让的方式使上海市A区人民法院取得管辖权，即双湖公司将对张金宝的债权转让给陈东生，然后陈东生在上海市A区法院起诉双湖公司，并将张金宝列为第三人（也可以将双湖公司与张金宝列为共同被告）。即可成功取得上海市A区法院对案件的管辖权。
　　根据最高人民法院《关于适用的若干问题的意见》的第六十六条：“在诉讼中，无独立请求权的第三人有当事人诉讼权利义务，判决承担民事责任的无独立请求权的第三人有权提出上诉。但该第三人在第一审中无权对案件的管辖权提出异议，无权放弃，变更诉讼请求或者申请撤诉”的规定，第三人张金宝将无权提出管辖异议，所以就只能由上海市A区人民法院管辖了。
　　又根据我国民事诉讼法的第五十六条第二款规定：“对当事人双方诉讼标的，第三人虽然没有独立请求权，但案件处理结果同他有法律上关系的，可以申请参加诉讼或者由人民法院通知他参加诉讼，人民法院判决承担民事责任的第三人，有当事人诉讼权利义务”。法律规定第三人可以成为判决承担责任的主体，而第三人与被告人承担的责任又往往存在同一性，第三人履行了生效判决的义务，被告也就无需履行任何义务，因此，当事人才会为了规避地域管辖中的法律规定，将本是被告的人列为第三人，在结果上对原告而言无任何区别。
　　3、受理法院擅自改变案件的定性，从而达到取得案件管辖权的目的，这对另一方当事人而言，是一种法律欺诈行为。
　　我们仍以本文开头案例做说明，本案双湖公司与张金宝之间先后签署有《产品订货合同》和《变频器技术协议书》，根据《产品订货合同》，双方之间构成买卖合同关系，但如果仅看《变频器技术协议书》，双方之间又构成承揽合同关系。如果双湖公司以承揽合同为案由的话，即可向合同履行地即上海市A区人民法院提起诉讼。实践中很多法院不愿意丢失已经受理的案件，即使面对被告的管辖权异议，法院也很有可能擅自改变案件定性，从而“依法”取得案件管辖权。这样的事例，笔者在实践中已经不止一次地遇见。
　　虽然，1996年11月13日最高人民法院颁布的《关于经济合同的名称与内容不一致时如何确定管辖权问题的批复》司法解释，对与案件同类性质的案件管辖权的问题基本上给予了解决，从一定程度上能防止法院和法官对案件性质“识别”的随意性，这是立法的进步，但该司法解释仍有需要进一步完善的地方。

四、规避地域管辖的原因分析
　　1、法律规定规定不完善，导致当事人可以钻空子。民事诉讼法的司法解释尽管不断完善，但仍难成体系，不完备、相互冲突的情形仍然存在，致使现行法规定的内容为当事人钻法律空子提供了条件。
　　2、出于诉讼成本的考虑。中国作为一个疆土辽阔、地域宽广，不论是原告还是被告，都会考虑一个诉讼费用的问题。作为原告来说，如果案件要到异地起诉的话，他可能要缴纳不定数的实际费用（全国各地的法院收取的诉讼费是“有法可依”的，但是实际费用却是“因地制宜”的），这是其一。第二，如果原告异地起诉的话，可能要先期支付差旅费、取证费、律师费（大部分当事人喜欢雇用当地律师）等各项费用。有人要说，如果诉讼胜利的话，这些费用应当是由败诉方承担的，可是执行呢——这又是一个变数！作为被告来说，其理亦同。被告同样也不愿因为一场意料之外的诉讼牵扯自己很大的精力。因此，不论是原告还是被告都不愿离开自己的住所地，额外支付一笔“不必要”的费用去打一场不知输赢的官司！
　　3、地方保护主义的影响。由于众所周知的体制上的原因，人民法院的人、财、物都受制于当地的政府。当本地的企业和部门作为被告时，为了本地区和本部门的利益，当地政府和领导往往以“注重案件的政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等借口，对法院施加影响，要求法院依照其意志为本地当事人服务。而法院迫于压力，往往在争夺管辖权上大做文章。绝大多数案件的被告，往往是侵权或不履行义务的主体，过多地把案件管辖权划入被告住所地的法院，也给当地法院的公正司法带来负面的影响。一方面，公正司法、树立法院的公正形象，是人民法院建设的目标，也是法官所应恪守的职业道德；另一方面，法院又必须与当地的政府和部门保持良好的工作关系，以保障法院审判工作的正常开展和法院机关的正常运作。而当地的企业或部门作为被告时，由当地法院来审理，这就使法院陷入尴尬境地。不依法审判又难以回避法律本身的评判，和上诉审、再审的检验；依法审判可能招致地方保护主义者的不满，进而在人事、财政等方面陷入不利，会使法院的工作长期处于不利的局面。最后，法院只能是自觉或不自觉地与本地当事人结成了利益共同体，成了案件的利害关系人和地方保护主义者谋取非法利益的工具。正是由于地方保护主义对公正司法的破坏，导致司法不公，严重损害了人民法院公正的形象。
　　4、司法腐败问题。按理说，在我们这样一个司法独立统一、公民适用法律一律平等的国家，不论在什么地方的法院进行诉讼（港澳台除外），适用的法律、经历的程序都应当是相同的，至少没有大的区别。但是，当事人为什么还要这样大费周折、不择手段的去争这个管辖权呢？这就是司法腐败问题。当事人愿意找自己熟悉的法院打官司、愿意找自己熟悉的法官打官司，很大程度上是因为他的选择可能会给他带来某些非正当的利益，既包括程序利益也包括实体利益。对一些明显规避管辖权的现象，其实在立案环节就可以审核出，但是有些法院和法官纵容当事人，甚至还是当事人的参谋，替当事人出谋划策以达到管辖目的。

五、如何对规避地域管辖权的行为进行规制
　　1、针对原告虚构保证人的情况，法律应明确规定当出现主债务人与保证人共同作为被告，主债务人与保证人又分属不同管辖地域时，由主债务人住所地法院行使管辖权。其理论依据在于，相对于主债务而言，保证责任具有从属性，除非债权人单独向保证人主张权利，否则即应当根据就重避轻原则，使对保证人的诉讼依附于对主债务人的诉讼活动。
　　2、针对原告虚构债权转让的情况，法律上应该明确第三人承担民事责任的条件，规范第三人和被告的责任区别，不应将第三人成为替代被告的牺牲品。
　　3、针对地方保护主义，可以考虑建立民事诉讼地域管辖的选择管辖制度。民事诉讼地域管辖的选择管辖制度，是指跨区且诉讼标的较大超过一定数额的民事诉讼，适用管辖规定只能由一方当事人所在地法院管辖时，允许当事人选择一无任何地方保护主义色彩的法院进行诉讼，使原有管辖权的法院丧失案件管辖权，无管辖权的法院取得案件管辖权的地域管辖制度。其具体的设想是：在兼顾两便原则、两审终审制及级别管辖不变的前提下，双方当事人住所地属同一中级法院辖区而分属不同基层法院辖区，且标的较大超过一定数额时，赋予一方当事人在中级法院辖区内选择一邻近另一方当事人住所地的第三地法院管辖的权利；属同一高级法院辖区而分属不同中级法院辖区，赋予一方当事人在高级法院辖区内选择一邻近另一方当事人住所地的第三地中级法院辖区内法院管辖的权利；双方当事人分属不同高级法院辖区，且其标的超过一定数额时，赋予一方当事人选择一邻近另一方当事人住所地的第三地高级法院辖区内法院管辖的权利。
　　4、在司法层面上，受案法院在立案审查过程中应对刻意规避地域管辖权的行为加强审查：比如加强对被告资格的审查，一案有数个被告的，要以与原告有实质争议的被告确定管辖，防止当事人虚设被告，争抢案件管辖权。加强对诉讼证据的审查，防止当事人以与本案争议无关的证据误导法院，错误确定管辖权。当事人对协议管辖条款的真伪提出异议并申请鉴定的，一般应予准许；对伪造管辖条款妨碍民事诉讼的，要依法追究当事人的责任。加强对管辖异议目的的审查，发现管辖权异议理由明显不能成立，当事人企图利用管辖异议拖延诉讼的，要尽快裁定驳回。

六、结语
　　民事诉讼地域管辖制度在民事诉讼法律制度中居于重要的地位。随着我国市场经济的快速发展、社会的文明进步、依法治国方略的实施，人民法院在调节社会的利益冲突方面发挥越来越大的作用。司法公正已成为全社会关注的热点和追求的目标。尽管实现司法公正的途径有很多，但从地域管辖制度入手，对一些不适应当今社会条件和容易导致地方保护主义和司法不公的管辖规定和做法进行修正与完善，不仅使其更加科学合理，也能有效地消除影响公正司法的因素，更好地保护合法权益受侵害的当事人，从而促进社会主义和谐社会的建设。


（李居鹏 上海市嘉华律师事务所律师，联系电话021-22817315）
甘肃省人民政府办公厅


关于加强行政事业性收费管理的有关规定
甘肃省人民政府办公厅



一、行政事业性收费的范围
1、行政性收费是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构依据国家法律、法规行使管理职能，向公民、法人和其他组织收取的费用。
2、事业性收费是指国家机关、事业单位，不以盈利为目的，向单位或个人提供服务所收取的费用。
二、行政事业性收费审批权限
按照中共中央、国务院的规定，行政事业性收费项目和标准的审批权集中在中央和省两级，由财政和计划（物价）部门共同管理。
1、收费项目按隶属关系分别报国务院和省人民政府的财政部门会同物价部门批准。收费标准的制定和调整报国务院和省人民政府的物价部门会同财政部门批准。
2、重要项目及标准分别报国务院和省人民政府批准。省人民政府批准的行政事业性收费项目和收费标准报财政部、国家计委备案。
3、省以下各级人民政府及其各部门均无权设置和审批行政事业性收费项目或调整收费标准。
三、行政事业性收费的管理
1、经国家和省两级批准的行政事业性收费，必须向同级物价、财政部门申领《甘肃省行政事业性收费许可证》，按批准的项目和标准亮证收费，并使用财政部门统一印制的收费票据。
2、申领收费许可证和使用收费票据必须具备下列条件：
（1）申领收费许可证和使用收费票据必须以客观的管理行为和服务事实为依据；
（2）收费单位财务必须实行独立核算，有健全的财务管理制度和专职的财会人员；
（3）实行亮证收费，一证一票制度；
（4）收费票据必须妥善保管，按序号据实开列使用；
（5）丢失收费票据要查明原因，登报声明作废，书面报送主管部门和财政部门；
（6）收费票锯实行交（验）旧领新制度，按规定报送票据使用情况表。
3、各级财政部门要加强行政事业性收费的财务管理，收费资金要实行收支两条线：
（1）对于行政性收费。要严格按照国家有关收费项目的规定，作为财政收入，逐步纳入预算管理，具体办法按《甘肃省行政性收费纳入预算管理的有关规定》执行；
（2）对尚未纳入预算内管理的行政性收费、专项收费及事业性收费，要严格按照预算外资金管理办法进行管理。继续坚持“财政专户储存、计划管理、财政审批、银行监督”的管理方法，按照“收支两条线”的原则，将收费收入全额纳入财政在银行开设的专户管理，支出要编制计划
，经财政部门审批后按计划拨付，专款专用；
（3）要加强对各种基金的管理。根据财政部《关于制止和纠正擅自征收各种基金的通知》要求，设立各种基金的审批权集中到财政部，由财政部会同有关部门审批，重要的项目报国务院批准，任何部门和地方各级人民政府均无权自行批准设立各种基金。各级财政部门要加强对各种基
金的票据和资金管理。实行收费、社会集资、各种基金的项目审（报）批、票据管理和财政专户储存的配套管理。
4、下列收费属乱收费，应坚决纠正：
（1）未按国家规定的收费审批权限批准，越权擅自出台收费项目，扩大收费范围，提高收费标准；
（2）没有领取《甘肃省行政事业性收费许可证》而收费的；
（3）不使用财政部门统一监制的收费票据的；
（4）将国家机关职责范围内的公务活动变无偿为有偿的；
（5）利用办实体，搞创收，把一部分国家机关的职能转移，分解到下属第三产业的经济实体，进行有偿服务，从中收费提成的；
（6）利用职权和行业垄断地位强行服务，强买强卖，搭车收费，从中谋利的；
（7）利用职权和行业垄断地位，以保证金、抵押金、储蓄金、集资、赞助等形式变相收费的；
（8）只收费不服务，公开敲诈勒索的；
（9）对已经宣布取消和停止执行的收费项目，继续照收的；
（10）收费收入不纳入单位财务管理，随意转移、截留、坐支或私设“小金库”的；
（11）收费收入不实行财政专户储存，支出不经过财政部门审批的。
对上述乱收费行为，一经查出，乱收费的非法收入除按规定退还被收单位或个人外，其余全部没收上缴财政，并按国家有关规定予以处罚；情节严重的，要追究直接责任人员和有关领导的法律责任。
5、建立健全收费许可证、收费票据财务管理和年度审验、票据稽查制度，内容包括：
（1）收费单位是否按《甘肃省行政事业性收费许可证》所填列的收费项目及标准收费。是否有提高收费标准以及不经审批随意乱收费等行为；
（2）对过去虽按程序批准，但群众反映强烈的不合理收费项目，要重新审查；
（3）收费单位是否按规定使用财政部门统一印制的收费票据，是否按项目和标准据实开列票据；
（4）收费收入是否按预算外资金管理办法实行财政专户储存，专款专用；
（5）经审查符合《甘肃省行政事业性收费许可证》管理规定的，由审核机关加盖意见后，方可继续使用。
四、要加强对收费工作的宣传和监督
行政事业性收费工作政策性强，涉及面广，情况复杂，工作量大，这就要求各部门、各单位以及各行业都来关心收费工作。建立举报制度和收费稽查队伍。坚持持证收费，一证一票制度，接受社会和群众的监督。对没有收费许可证，没有持证收费、没有使用规定票据的，任何单位或个
人都有权拒绝交费。各级财政、物价部门对群众的举报和反映要认真对待，及时查处。并对已经查结处理的情况，通过新闻媒介公之于众，加强社会监督。
五、现行各级行政事业性收费的规定，凡与本规定相抵触的，以本规定为准。
六、本规定自发布之日起施行。



1993年12月12日