感悟诉讼时效制度：效率价值与正义价值的博弈

刘建民

民商事法律以谋求公平正义为目的，促进民众诚信，社会和谐。在市场经济条件下，由于商品的流转，财产权利从静态到动态的转变，使交易安全的保障、第三人利益的保护以及交易秩序的维护显得尤为重要，以体现效率价值的诉讼时效制度的应允而生也就成了自然而然的事情。诉讼时效制度的本质是通过对权利人权利的行使进行一定程度的限制，从而达到实现社会经济稳健和均衡发展的目标。这种以牺牲部分正义价值为前提进而维护效率价值的制度，体现了民商事法律中效率与正义的对立统一，效率促进正义，正义要求效率，符合法的精神和立法的目的。
应该说，诉讼时效制度是对正义价值的反叛，维护的是法的效率价值；而诉讼时效的中断、中止、延长则是该制度的例外，是正义价值的回归。
从立法的角度来看，正义价值和效率价值均为民商事法律的追求目标，难分孰轻孰重，且以不同的制度类型体现在整部法律中，昭示于公众。从司法的角度来看，正义价值和效率价值的冲突在所难免，这里涉及的是一个司法理念问题。
如果说在正义价值与效率价值冲突的情况下，对正义价值的维护应当是首位的，也就是说在认定是否构成诉讼时效中断事由时，应尽可能作对债权人有利的解释，那么，诉讼时效制度的设置还有何必要？上述观点当然不应作为司法的理念。在我国，法官不是立法者，司法不同于立法。司法解决的只是个案，真正司法的理念应该是以证据为基础和根本，依据证据规则对证据证明的事实准确地适用法律。法官应对证据负责，对证据证明的事实负责，对适用该事实的法律负责，不应对法律及其制度进行评判，更不能厚此薄彼。在对诉讼时效制度的理解和适用上，应将效率价值放在首位，全面审查权利人对权利的认知和意愿以及权利人怠于行使权利的程度。侧重点应放在对权利人的审查，而不是对义务人的审查。诉讼时效的中断、中止、延长作为诉讼时效制度的例外，应仅限于法定的情形和立法的特别规定。
有这样一则案例：某化肥厂与某开发银行签订的借款合同期限为1995年10月20日至2005年10月20日；1999年12月9日开发银行将该债权转让给某资产管理公司；2000年7月10日该化肥厂改制为化肥厂有限责任公司；合同到期后的2001年9月6日，资产管理公司催收并接收了化肥厂有限责任公司签章的回执；2002年9月29日化肥厂有限责任公司以存续方式分立成立了某化工公司；2003年1月13日，2005年1月12日资产管理公司采取公告方式向化肥厂主张权利；2005年6月资产管理公司起诉化肥厂有限公司和化工公司，两被告及时提出时效抗辩，认为原告明知化肥厂已整体改制为化肥厂有限责任公司且被注销的事实，却通过公告方式向已被注销的企业主张权利，其效力不应及于化肥厂有限公司和化工公司。本案中双方对借款无异议，诉讼时效问题成为本案的焦点。在本案的证据采信和法律理解适用方面，表现出了对效率价值和正义价值博弈的评判。
第一，本案中资产管理公司2001年9月6日的催收并接收化肥厂有限责任公司签章回执的行为，表明即使改制之时没有书面证明通知了债权人，此时也应视为通知到了债权人。同时也表明原告已明知化肥厂整体改制为化肥厂有限责任公司的事实。
第二，原告在明知化肥厂已被注销，且已明知权利义务承继主体的情况下采取公告方式向化肥厂主张权利，其效力问题的认定应严格依照有关法律法规和司法解释。最高法院司法解释（“十二条”和贯彻“十二条”的函）的有效性应基于三个内容且须同时具备。一是主体特定性，即只有原债权银行和金融资产管理公司方可为之。二是内容特定性，即有催收不良贷款内容。三是对象特定性，即有明确的债务人。本案中化肥厂已被注销，丧失了享有权利承担义务的主体资格，对其主张权利当然是无效和没有意义的，其效力显然不应及于具有法人地位的其他公司。
如果以正义价值的维护而作扩大解释，甚至在法律特别规定之外再搞推定，那么，诉讼时效制度的设置将失去意义，效率价值的立法追求将无从实现。
概言之，正义价值和效率价值是立法层面上的问题，以其原则、规则和制度来体现，表现为具体的法律条款和章节。价值考量和均衡的主体是立法者，而非司法者。司法的目的是适用法律，载体是证据，自由裁量应立足于法律原则、法律规则、法律制度，并以此为基础对证据进行分析和判断。
立法对权利人和金融资产以特别规定的形式予以保护无可厚非，因为这是国家的意志。而司法只能以立法为基础，准确贯彻执行，仅此而已。存在的并非合法的，司法应成为纠偏改错的先行者，为社会生活和经济生活的规范化、法治化指明方向，不应纵容这种现实存在的非法性，而应通过对个案的审判，纠偏改错，以推动立法，健全管理。




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作者简介：刘建民，法学硕士，现为政府法制顾问。

河南省焦作市人民政府


焦作市突发事件信息发布与传播办法（试行）

第7号


《焦作市突发事件信息发布与传播办法（试行）》已经2009年10月30日市人民政府第12次常务会议审议通过，现予公布，自2010年1月1日起施行。


市长 孙立坤

二〇〇九年十二月一日


焦作市突发事件信息发布与传播办法（试行）


第一条 为规范突发事件信息发布与传播，有效防范和应对突发事件，最大限度预防和减少突发事件发生及其造成的危害，保障公众生命财产安全，维护公共安全和社会稳定，根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内发布与传播突发事件信息，适用本办法。法律、法规另有规定的，从其规定。
第三条 本办法所称突发事件信息，是指涉及本市公民、法人或者其他组织切身利益、需要社会公众广泛知晓或者参与应对的突发事件信息，包括突发事件预警信息和突发事件应对处置信息。
突发事件预警信息，是指发生或可能发生，造成或可能造成严重社会危害，可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件信息。预警级别按照突发事件发生的紧急程度、发展态势和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级（红色）为最高级别。
突发事件应对处置信息，是指有关突发事件事态发展、应急处置工作信息，以及与突发事件相关，需提醒公众注意防范的公共服务信息。
第四条 发布、传播突发事件预警和应对处置信息应遵循统一、准确、及时的原则。“统一”就是信息发布的内容要按程序报批，统一口径发布；“准确”就是发布的信息必须客观、真实，发布信息之前，必须认真细致地核对事实，确保信息准确无误；“及时”就是突发事件信息必须在第一时间进行发布，并根据事态发展和处置情况适时做好后续信息发布工作。
第五条 市人民政府和各县（市）区人民政府根据有关法律、法规和国务院、省人民政府规定的权限，统一发布本行政区域内突发事件相应级别的预警信息和应对处置信息，市人民政府和各县（市）区人民政府应急管理办事机构和相关专项应急指挥机构在同级政府突发事件应急处置指挥机构的领导下承担有关具体工作；市人民政府有关部门也可根据有关法律、法规规定的权限，发布相关专项突发事件预警信息和应对处置信息；其他任何组织或者个人不得向社会发布突发事件预警和应急处置信息。
第六条 各级人民政府及其相关部门，要按照《中华人民共和国突发事件应对法》和《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律、法规的规定，加强对突发事件信息发布与传播工作的领导，建立健全相应的协调机制，建立健全突发事件监测与预警信息系统，及时、准确收集储存、分析评估、制作报告相关突发事件信息。
市气象部门要加强突发事件信息发布系统建设，建立畅通、有效的突发事件信息发布与传播渠道，扩大预警信息覆盖面。广播、电视、通信、交通、旅游、城管等相关部门和单位要密切配合，建立工作机制，制定具体办法，保证突发事件信息传递畅通、传播及时。
第七条 发布突发事件信息，应当包括发布机关、发布时间、可能发生的突发事件的类别、起始时间、可能影响范围、预警级别、警示事项、事态发展、相关措施、咨询电话等内容。
第八条 涉及气象灾害的突发事件，其预警信息由市气象台制作，报市气象部门审查同意后尽快向社会发布。
第九条 涉及水旱灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害、森林火灾等自然灾害的突发事件，其预警信息分别由市水利、地震、国土、农业、林业等相关行政主管部门负责制作。信息制作完毕，经相关专项应急指挥机构或者市人民政府审查同意后尽快向社会发布。
第十条 涉及事故灾难的突发事件，其预警信息分别由市安监、建设、交通、环保、城管、供电、通信、公安及公安交管、公安消防等相关单位负责制作。信息制作完毕，经相关专项应急指挥机构或者市人民政府审查同意后尽快向社会发布。
第十一条 涉及公共卫生的突发事件，其预警信息分别由市卫生、食品药品监管、农业、畜牧、林业等相关部门负责制作。信息制作完毕，经相关专项应急指挥机构或者市人民政府审查同意后尽快向社会发布。
第十二条 突发事件发生后，市人民政府相关部门应当按照市突发事件应急处置指挥机构的要求，及时制作突发事件应对处置信息，报经该指挥机构审定同意后，尽快交由应急新闻发布机构通过组织新闻发布会等形式统一发布。
第十三条 突发事件发生后以及持续期间，需以市人民政府名义向社会发布的相关公共服务信息，由市应急管理办事机构及时组织相关部门制作，经市人民政府有关负责人审查同意后尽快向社会发布。
第十四条 各有关部门及单位在制作突发事件预警和应对处置信息时，应确保信息的准确性、真实性与时效性，不得制作不准确、不真实或者过时信息。
第十五条 各级人民政府应当充分利用各种通信手段和传播媒介，采用广播、电视、报刊、互联网、手机短信、电子显示屏、有线广播、宣传车或组织人员通知等方式，快速、及时、准确地将突发事件信息传播给社会各界和公众。对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及医院、学校等特殊场所和警报盲区，应当采取有针对性的公告方式。
第十六条 本市和驻焦新闻单位以及移动、联通、电信等通信企业，应当确保信息传播渠道的畅通，按本办法的规定做好突发事件预警和应对处置信息的传播工作。
（一）本市广播电台、电视台接收到突发事件预警和应对处置信息文字传真件后，应当尽快通过广播频率、电视滚动字幕播发信息，且每条信息播发间隔时间不超过20分钟。重大紧急信息要不间断反复播放。
（二）本市和驻焦各报社接收到突发事件预警和应对处置信息后，应当尽快在当日或者次日报纸醒目位置予以登载。
（三）本市移动、联通、电信等通信企业接收到突发事件预警和应急处置信息后，应当尽快通过手机短信向本市行政区域内的手机用户传播该信息。
第十七条 本市车站、高速公路、旅游景点、大型集会场所和大型商业、娱乐等公共场所的使用单位或者管理单位接收到突发事件预警和应对处置信息后，应当迅速启动相关应急预案，有序疏导人员，尽快通过电子显示装置或者其他媒介传播该信息。
第十八条 各级人民政府及其相关部门和单位接到突发事件信息后，应当按照有关规定采取有效措施做好应对工作，避免或者减轻突发事件造成或可能造成的损害。
第十九条 各级人民政府及其相关部门和单位应当组织突发事件信息的宣传教育工作，普及防灾减灾知识，增强社会公众的防灾减灾意识，提高公众自救、互救能力。
第二十条 公众接到突发事件信息后，要配合政府及其相关部门和单位做好应对工作。
第二十一条 各相关部门和单位在传播突发事件预警和应对处置信息时，应当标明信息制作单位的名称和发布时间，不得更改信息内容，不得拒绝或者拖延传播信息，不得传播过时信息。任何单位和个人不得编造、传播虚假预警和应对处置信息。
第二十二条 各县（市）区人民政府及市、县（市）区政府有关部门违反本办法规定，不履行法定职责的，依照《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条第一款的规定，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予处分。
第二十三条 违反本办法规定，编造并传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作虚假信息，或者明知是有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息而进行传播的，依照《中华人民共和国突发事件应对法》第六十五条的规定，责令改正，给予警告；造成严重后果的，依法暂停其业务活动或者吊销其执业许可证；负有直接责任的人员是国家工作人员的，还应当对其依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
第二十四条 突发事件信息发布工作人员玩忽职守，导致信息的发布出现重大失误，造成严重后果的，对主要负责人、直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十五条 市人民政府相关部门应当根据本办法相关规定，自本办法发布之日起1个月内拟订具体实施细则，明确不同类别突发事件预警及应急处置信息制作与发布或者传播的具体时限和程序，报相应类别专项应急指挥机构和市人民政府统一审查批准后实施。
第二十六条 本办法自2010年1月1日起施行。